2012 Rekabet Raporu II

Haziran 2012

Rekabet Kurumu (“Kurum”), bazı piyasa ve endüstrilerin içinde bulundukları rekabet koşullarını tespit etmek, özellikle bu piyasalarda rekabetin gelişmesini engelleyen davranışsal, yapısal ve hukuki nedenleri belirlemek ve bu engellerin ortadan kaldırılmasına yönelik karar vericilere öneriler sunmak amacıyla hazırladığı Rekabet Raporunu(“Rapor”) incelmeye devam ediyoruz.

Daha önce Rapor’un elektrik, doğalgaz, hava, demir, kara ve denizyolu taşımacılığına ilişkin bölümlerine değinilmiş idi.
Burada ise, Kurum’un genişbant internet erişimi, dijital platform işletmeciliği, bankacılık, beşeri ilaç ve hızlı tüketim malları perakendeciliği sektörlerine ilişkin değerlendirmelerine özetle yer verilecektir.

Genişbant Internet Erişimi Piyasası

Türk genişbant internet erişim pazarı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu (“BTİK”) tarafından detaylıca denetlenmekte ve düzenlenmektedir. Diğer yandan, Kurum Rapor’da ilgili pazarda rekabet seviyesinin düşük olduğunu, alternatif teknolojilerin henüz etkin bir şekilde kullanılamadığını ve tüketiciler tarafından düşük kalitede hizmete yüksek bedel ödenmek zorunda kalındığını belirtmiştir.

İlgili pazardaki rekabet sorunları şöyle sıralanmıştır:

  • Dikey bütünleşik yapıdaki yerleşik teşebbüs olan Türk Telekom’un davranışlarından kaynaklanan sorunlar
  • Gerekli düzenlemelerin uygulanmasındaki eksikliklerden kaynaklanan sorunlar
  • Kablo TV şebekesinin hâlâ kamunun kontrolünde kalmasından kaynaklanan sorunlar

Bu bağlamda, Türk Telekom’un davranışlarından kaynaklanan sorunların hem BTIK hem de Rekabet Kurulu’nun müdahalesi ve kararları ile çözümlenmeye çalışıldığı belirtilmiştir.

Kurum yaptığı değerlendirmeler sonucunda aşağıdaki önerileri sunmuştur:

  • Genişbant internet erişimine ilişkin alternatif teknolojilerin gelişiminin teşvik edilmesi
    • Kablo TV altyapısının iyileştirilerek DSL’ye alternatif olarak geliştirilmesi
    • Kablo TV altyapısının ve işletmeciliğinin özelleştirilmesi
    • Fiber optik teknolojisi ve altyapısının yaygınlaşması için yatırımcılara net ve açık bir düzenleyici çerçevenin sunulması
  • Genişbant internet erişimi piyasasında düzenlemelerin etkin bir şekilde uygulanması
    • Bakır kablo üzerinden erişime ilişkin pazarlarda etkin piyasa gücüne sahip Türk Telekom’un sahip olduğu altyapıyı alternatif teşebbüslerin erişimine açması için düzenlemelerin yapılması
    • BTİK ile Kurum arasındaki işbirliği ve koordinasyonun sağlanması

Dijital Platform İşletmeciliği Piyasası

Kurum, anılan sektördeki rekabet sorunlarını iki ayrı başlık altında içerik erişimine ilişkin rekabet sorunları ve ekipmana ilişkin rekabet sorunları olarak incelemiştir.

İçerik Erişimi
Dijital platform işletmecileri gibi görsel-işitsel içeriğin dağıtımı alanında faaliyet gösteren işletmeciler için özellikle önemli futbol müsabakalarının yayın hakları ve Hollywood filmlerinden oluşan birincil içeriğe erişimin büyük öneme sahiptir. Raporda, bu nitelikte içeriğin azlığı ve birincil içerik hakları sözleşmelerindeki münhasırlık hükümlerinin birincil içerik satışındaki maliyetleri çok yükselttiği belirtilmiştir.

Ayrıca Türkiye’de futbol müsabakalarının yayın haklarının satışı konusunda kısıtlayıcı bir hukuki düzenleme vardır. Türkiye Futbol Federasyonu Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun (“TFFK”) m.13 uyarınca futbol müsabakalarının yayını ve dağıtılmasına ilişkin yetki TFF Yönetim Kurulu’na verilmiştir. Kurum, Rapor’da yukarıda anılan yetki kullanılarak 2010 yılından itibaren 4 yıl için yapılan ihale şartnamesinin rekabet koşulları bakımından kısıtlamalar getirdiğine dikkat çekmektedir.

Türkiye Süper Futbol Ligi yayın hakları Rekabet Kurulu’nun 1999 yılından bu yana önemsediği ve üzerinde birçok karar verdiği bir konudur. Nitekim Raporda da bu kararlara değinilmiş ve Türkiye uygulaması ile uluslararası uygulamalar karşılaştırılmıştır. TFF Yönetim Kurulu’nun TFFK m. 13’ten kaynaklanan yetkilerini Rekabet Kanunu kapsamında değerlendirme yapılmasını dışlamayacak şekilde düzenlenmesinin yerinde olacağı belirtilmiştir. Yapılacak düzenleme ile futbol yayın haklarının bu pazara yönelik giriş engeli tesis etmesinin önüne geçilmesinin sağlanması gerekliliği vurgulanmıştır.

Ekipmanlar
Rapor’da da belirtildiği üzere platformlar üzerinden sunulan yayınlar genellikle şifreli olarak yapılmakta ve bunların abonelerce izlenebilmesi için birtakım donanım ve yazılımlara ihtiyaç duyulmaktadır. Yayınların şifrelerini çözen donanımlara akıllı kart adı verilmektedir. Bu kartların yerleştirildiği, şifreleri çözücü yazılım ve programların yüklü olduğu donanımlar ise “set-üstü-kutu” (set-top-box) olarak adlandırılmaktadır. Platform üzerindeki yayınların sadece platforma abone olan izleyicilerce izlenilmesine izin veren bu sisteme “koşullu erişim sistemi” (conditional access system) adı verilmektedir.

Rapor’da bu konuya ilişkin Avrupa Birliği düzenlemesi olan Erişim Direktifi’ne değinilmiş ve ülke uygulamalarına yer verilmiştir. Daha sonra ise, Rekabet Kurulu’nun bu konudaki kararlarından bahsedilerek, set üstü kutunun satın alınması koşulunun tüketicilere dayatılmasının bu konuda faaliyet gösteren diğer teşebbüsleri zarar uğrattığı ve bu durumun da sonuç olarak tüketicileri zarara uğratabileceği belirtilmiştir. Ekipmanlara ilişkin yapılan genel değerlendirmede ise, dijital platform işletmeciliği piyasasında rekabetin artırılabilmesi ve mevcut veya potansiyel rekabet sorunlarının önlenebilmesi amacıyla, tüketicilerin hizmet aldıkları dijital platform işletmecilerini değiştirme ya da çeşitlendirmesine imkân verecek düzenlemelerin ilgili düzenleyici otoriteler tarafından yapılması gerekliliği vurgulanmıştır.

Bankacılık Piyasası

Türk bankacılık sektörünün düzenlenmesinden 5411 sayılı Bankacılık Kanunu çerçevesinde Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (“BDDK”) sorumludur. Bunun yanı sıra, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) da bankacılık piyasasında mevduat sınıflaması, zorunlu karşılıklar, kredi kartı faizlerinin sınırları konularında düzenleyici kuruluş rolü üstlenmektedir. Halka açık bankalar ise Sermaye Piyasası Kurumu’nun düzenlemelerine tabidir. Ayrıca mevduat sigortası alanında TMSF’nin düzenleme yapma yetkisi bulunmaktadır. Görüleceği üzere, ilgili pazarda pek çok düzenleyici otorite bulunmaktadır.

Buna rağmen, bankacılık piyasasının rekabet açılmış bir pazar olduğunu söylemek mümkündür.

Kurum, Rapor’da bankacılık pazarına ilişkin rekabet sorunlarını yapısal sorunlar ile hukuki ve davranışsal sorunlar olarak iki ayrı başlık altında incelemiştir. Bu inceleme sonucunda aşağıdaki önerileri sunmuştur:

  • Banka birleşme ve devralmalarında 5411 sayılı Kanun’un m. 19’da yer alan ve işlem tarafı bankaların pazar paylarının %20’i geçmemesi halinde Rekabet Kanunu m. 7, 10 ve 11’in hükümlerinin bu işlemlere uygulanmasını engelleyen istisnanın kaldırılması
  • Perakende bankacılık hizmetlerinde müşterilerin bankalar arasındaki geçişini kolaylaştırıcı ve geçiş maliyetlerini azaltıcı düzenlemeler yapılması
  • Mevduat, kredi ve diğer bankacılık hizmetlerinde uygulanan sözleşmelerde işlem ücret ve masrafları gibi uygulamalarda tüketicinin korunması bakımından sektör otoritelerinin etkin rol almalarının ve Kurum’la işbirliği ve eşgüdüm içinde olmalarının sağlanması
  • Bankalar ile müşteriler arasındaki bilgi asimetrisinin azaltılması, müşterilerin bankaları kıyaslamasının kolaylaştırılması amacıyla bankalara belli hususlarda bilgi açıklama yükümlülüğü getirilmesi

Beşeri İlaç Endüstrisi

Beşeri ilaç endüstrisi, kendine has yapısı nedeniyle, birçok konuda ayrıntılı yasal düzenlemelere tabidir. Endüstri’nin rekabet sorunları açısından en dikkat çeken özelliği gelişmiş dağıtım ağıdır. Anılan endüstrinin dağıtım kanalları, üst piyasadaki ilaç firmalarından satın alınan ürünleri alt piyasaya dağıtan ecza depolarından ve bunların alt piyasasında yer alan eczanelerden oluşmaktadır. Rekabet Kurumu tarafından yapılan tespitlere göre beşeri ilaç piyasasının dağıtım kanallarında rekabet sorunları özellikle perakende seviyede yoğunlaşmaktadır. Perakende dağıtım kanallarındaki yapısal ve davranışsal rekabet sorunları nedeniyle eczaneler arasında tüketicilere yansıyacak nitelikte fiyat rekabeti oluşmamakta, tüketici tercihleri ve tüketicilerin ilaca erişimi sınırlanmaktadır.

Kurum rekabet sorunlarının aşılabilmesi için aşağıdaki önerileri sunmuştur:

  • Eczaneler arası rekabetin sağlanmasının önemsenmesi
  • Rekabeti sınırlayan ve hastaların hizmet aldıkları eczaneyi serbestçe seçmesini engelleyen uygulamaların dayandırıldığı mevzuatın rekabet ihlallerine zemin oluşturmayacak açıklıkta yeniden düzenlenmesi
  • Mevcut geri ödeme sisteminin çizdiği sınırlar içinde perakende seviyesinde rekabetin artırılabilmesi amacıyla eczacıların eşdeğer ilaçlar arasında düşük fiyatlı ilacı tüketiciye önermelerini teşvik edecek, ilaç seçiminden sağladıkları avantajları nihai tüketiciye yansıtmalarını sağlayacak bir sistem geliştirilmesi
  • Perakende seviyede piyasaya giriş engeli yaratacak nitelikte, coğrafi ve nüfusa dayalı eczane açma kriterleri getirilmesi yönündeki önerilerin etki analizine tabi tutularak geniş bir platformda değerlendirilmesi

Hızlı Tüketim Malları Perakendeciliği Piyasası

Türkiye’de hızlı tüketim malları (“HTM”) perakendeciliği piyasası 2000’li yıllardan bu yana hızlı bir dönüşüme girmiştir. HTM perakendeciliğinde organize perakendenin ağırlığı artarken, geleneksel perakendecilerin hem sayıları hem de ticaretten aldıkları pay azalmaktadır. Organize HTM perakendecilerinin pazardan aldıkları payın artması ile birlikte, bu perakendeciler arasında birleşme ve devralma işlemleri de hız kazanmakta olduğu ve yoğunlaşma oranlarının giderek artığı görülmektedir. Kurum tarafından, anılan yapısal dönüşüm ve yoğunlaşmaların artması dikkate alınarak, organize perakendecilerin yatay ve dikey ilişkilerinde giderek güçlendikleri ve tedarikçi teşebbüsler karşısında avantajlı konuma geçerek, alıcı gücü vasıtasıyla tedarik zincirinde ticaretin koşullarını belirlemedeki rollerini artırdıkları tespit edilmiştir.
Raporda, Kurum bünyesinde HTM perakendeciliğine yönelik başlatılan incelemede piyasanın yakından takip edilmesi, sorunlara karşı proaktif bir yaklaşım sergilenmesi ve piyasa işleyişinde ortaya çıkabilecek alıcı gücünden kaynaklı aksaklıkların piyasa işleyişine zarar vermeyecek çözüm araçlarıyla giderilmesinin yollarının araştırılmasının hedeflendiği belirtilmiştir. Bu çerçevede Kurum, perakende piyasasını “haklı sebep (rule of reason)” analizi temelinde ele almış ve Türkiye bakımından model olabilecek üç yöntemi tartışmaya açmıştır:

  • Yoğunlaşmaların bildirilmesine yönelik ciro eşiklerinin HTM perakendeciliği ile sınırlı olmak üzere düşürülmesi
  • Davranış Kodu ve Ombudsmanlık sistemi getirilmesi
  • Tedarikçi- Perakendeci anlaşmalarının periyodik olarak Kurum’a gönderilmesi

Sonuç

Görüldüğü kadarıyla Kurum, Raporu hazırlarken rekabet engellerini tek başına kendi müdahalesi ile ortadan kaldıramadığı ve diğer kamu kuruluşlarının rekabet politikası çerçevesinde düzenlemelerine ihtiyaç duyulan piyasaları özellikle seçmiş ve bu konularda rekabet bilinci yaratmaya çalışmıştır.