Ercüment Erdem Av. Can Yıldız

Amerika Birleşik Devletleri Ekonomik Yaptırım Rejimi: İran

Temmuz 2019

Giriş

İran, 1979’da meydana gelen rehine krizinden bu yana çeşitli ülkelerden ve uluslararası örgütlerden yaptırımlara maruz kalmıştır. Bununla birlikte, 2010'dan sonra kısıtlamalar önemli ölçüde artmış ve İran’a uygulanan ekonomik yaptırımlar, uluslararası toplumun son zamanlardaki en sıcak konularından birisi olmuştur.

Uluslararası toplumun öncelikli endişesi, İran’ın nükleer teknolojisinin, nükleer silahların geliştirilmesinde kullanılmamasını sağlamaktır. İran’ın uluslararası yükümlülüklerini yerine getirmediğine dair endişelerin ardından, birçok ülke kapsamlı yaptırımlar uygulamıştır. Bu yaptırımların uygulanmasında Amerika Birleşik Devletleri (ABD) öncü güç olmuştur.

ABD’de ekonomik yaptırımlar başlangıçta, 1917 tarihli Trading with the Enemy Act (TWEA) uyarınca kabul edildi. 1970’lerin sonlarından bu yana yapılan modern yaptırımlar ise büyük ölçüde International Emergency Economic Powers Act[1] (“IEEPA”) kapsamında uygulama alanı buldu. IEEPA, ABD Başkanı’na aşağıdaki ekonomik yaptırımları uygulama konusunda yetki tanır:

“Kaynağının tamamını veya bir kısmını Birleşik Devletler dışından alan; ulusal güvenliğe, dış politikaya veya Birleşik Devletlerin ekonomisine karşı olağan ve olağanüstü herhangi bir tehlikeye karşı koymak amacıyla, Başkan ulusal olağanüstü hal ilan edebilir.”(50 USC, Bölüm 1701(a))

ABD, ABD Hazine Bakanlığı Dış Varlıklar Kontrol Ofisi (Office of Foreign Assets Control - “OFAC”) aracılığıyla, diplomatik, ekonomik ve insani amaçlar ile ulusal güvenlik konularında ekonomik yaptırım programları uygular. Bu bağlamda, OFAC, İran’a karşı kompleks bir yaptırım rejimi uygular. İran yaptırımları; özellikle İran Devrim Muhafızları Ordusu (Iranian Revolutionary Guard Corps - IRGC) ön planda olmak üzere İran’a, İran Hükümeti’ne, İran’da ikamet eden kişilere ve İran’da bulunan veya İran kanunları uyarınca oluşturulan işletmelere yönelik doğrudan ve dolaylı işlemlerin neredeyse tümünü yasaklar.

OFAC, yaptırım programlarını geliştirmek için ABD’nin iç ve dış istihbarat teşkilatlarıyla işbirliği halinde çalışır. OFAC dışında, ABD Adalet Bakanlığı (Department of Justice - DOJ) ve ABD Ticaret Bakanlığı’nın Sanayi ve Güvenlik Bürosu (US Department of Commerce’s Bureau of Industry and Security - BIS) gibi yaptırımlara dahil olabilecek başka ABD devlet kurumları da vardır.

Yaptırım rejimi kapsamında, şu anda 10’dan fazla kanun, ABD Başkanı tarafından çıkarılan 20’den fazla başkanlık kararnamesi ve sayısız düzenleme bulunur. IEEPA dışında, İran’a yaptırımlar konusunda kaynak kabul edilen başka önemli kanunlar da mevcuttur. Bunların başlıcaları aşağıdaki gibidir:

  • 1996 Terörle Mücadele ve Etkin Ölüm Cezası Yasası (The Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996 - AEDPA),
  • 2010 İran Yaptırımlar, Hesapverebilirlik ve Yatırımların Önlenmesi Yasası (The Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010 - CISADA),
  • İran Yaptırım Yasası (The Iran Sanctions Act - ISA),
  • 2012 İran Özgürlük ve Silahsızlanma Yasası (The Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 - IFAC),
  • 2012 İran Tehdidi Azaltma ve Suriye İnsan Hakları Yasası (The Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act),
  • 2012 Ulusal Savunma Yetki Yasası (The National Defense Authorization Act of 2012 - NDAA) ve
  • 2000 Ticari Yaptırımlar Reformu ve İhracat Geliştirme Yasası (The Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act of 2000 - TSRA).

İlgili kanunlar ve diğer mevzuat kapsamındaki yaptırımlar, genel olarak ticari kısıtlamaları, varlıkların dondurulmasını, silah ambargolarını, sermaye kısıtlamalarını ve seyahat yasaklarını içerebilir.

İran’ı hedef alan yaptırımlar ayrıca kendine özgü niteliktedir, çünkü OFAC ve ABD Başkanı, İran’la iş yapan yabancı kişileri ve yabancı finans kuruluşlarını kendilerine yönelik ikincil yaptırımlar uygulayarak hedef almaya yetkilidir. Bu bakımdan, ABD tarafından uygulanan ekonomik yaptırımlar genellikle iki ayrı kategoriye ayrılır: birincil (veya doğrudan); ve ikincil yaptırımlar.

Birincil (Doğrudan) Yaptırımlar

Birincil yaptırımlar, ABD kişilerinin veya kuruluşlarının belirli ülkeler, kuruluşlar veya bireylerle belirli faaliyetlerde bulunmalarını yasaklar. ABD kişileri aşağıdakileri içerir:

  • ABD vatandaşları (yerleşik olduğu ülkeye bakılmaksızın),
  • ABD’de kalıcı olarak oturma iznine sahip yabancılar, (yasal oturma izni sahipleri),
  • ABD kanunları uyarınca kurulan tüzel kişilikler (ör. şirketler),
  • ABD’de yerleşik tüm kurum ve gerçek kişiler ve
  • ABD vatandaşları tarafından sahip olunan ya da kontrol edilen kuruluşlar.

Ek olarak, bir işlemin bir tarafı doğrudan ABD’li olmasa bile, işlemde “ABD bağlantısı” varsa, birincil yaptırımlar hala geçerli olabilir. ABD bağlantısının ne olabileceğine dair açık bir tanım olmasa da göz önünde bulundurulması gerekenler:

  • ABD’li kurumların iştirakleri, şubeleri ve temsilcilikleri,
  • ABD vatandaşları veya ABD’de yerleşik çalışanlar,
  • İşlemin karşı tarafının ya da finansman sağlayanının ABD’li olması,
  • ABD menşeli mal ve hizmetler üzerinde işlem yapılması,
  • İşlemin ABD içinde ya da ABD üzerinden gerçekleştirilmesi ya da
  • İşlemin ABD doları üzerinden yapılması, olarak sayılabilir.

Ülkeleri, kişileri, kurumları ve kuruluşları hedef alan birçok ekonomik yaptırım programı vardır. Geleneksel ekonomik yaptırım türleri, belirli bir ülkeyi içeren hemen hemen tüm faaliyet ve işlemleri yasaklayan ülke temelli yaptırımlardır.

ABD hükümeti, liste bazlı yaptırımlar olarak bilinen diğer yaptırım türünü kullanmaya başlamıştır. Liste bazlı yaptırımlar (akıllı yaptırımlar olarak da bilinir), bütün bir ulus veya rejimden ziyade belirli kişileri, varlıkları ve kuruluşları hedef alır.

Ülke Bazlı Yaptırımlar

ABD’nin İran’a karşı uyguladığı ekonomik yaptırım rejimi temel olarak ülke bazlı yaptırımlar kapsamındadır. Ülke bazlı yaptırımlar, ülke içinde ikamet eden kişilerle ve hükümet rejimi hedef alınarak, tanımlanmış belirli işlemleri ve ile ülke sınırları içine seyahat etmeyi yasaklamak suretiyle amaçlarına ulaşmayı hedefler. Yaptırım programları genellikle mal, hizmet, teknoloji ve finansal işlemler bazlı ticareti yasaklar.

Ülke bazlı yaptırımlar geniş kapsamlı olsa da, yasal hizmetlerin sağlanması, bilgi alışverişi, kişisel iletişim, insani yardım ve gazetecilik projeleri gibi belirli faaliyet türlerine izin veren genel lisansları da düzenler. Bununla beraber, daha esnek liste bazlı yaptırım programlarının ortaya çıkmasıyla birlikte ülke bazlı yaptırımların kullanımı azalmıştır.

Halen yürürlükte olan yasakların bazı örnekleri şunlardır:

  • İran’ın fayda sağlayacağı işlemlere girmek veya bu işlemlere aracılık etmek/destek olmak,
  • İran’da veya bir İran kuruluşunun bir ürünün / hizmetin / teknolojinin son kullanıcısı olduğu bilgisine sahip olarak işlemleri sürdürmek,
  • Diğer ülkelerde kayıtlı olan İranlı taraflarla ile iş yapmak,
  • İran Hükümeti tarafından kısmen sahip olunan veya finanse edilen işletmelerle iş yapmak,
  • Yasakları aşmak için üçüncü kişileri kullanmak ve
  • İran kaynaklı petrol ürünlerini kullanan tesislerde ekipman hizmeti vermek / kurulumu yapmak.

Liste Bazlı Yaptırımlar

Liste bazlı yaptırımların (veya akıllı yaptırımların) kullanılması, ABD hükümetinin ulusal güvenlik, dış politika ve ekonomi için tehdit oluşturan kişileri ve grupları daha açık bir şekilde hedef almasını sağlamıştır. Liste bazlı yaptırımlar OFAC’a özellikle yaptırımların uygulanması açısından yardımcı olmuştur.

OFAC, ABD’li kişiler ve işletmeler (örneğin, şirketler) ile Özel Olarak Belirlenmiş Vatandaşlar ve Engellenmiş Kişiler Listesi (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List) veya “SDN Listesi”ndeki kuruluşlar arasındaki işlemleri yasaklar. Düzenli olarak gerek duyulduğunda değiştirilen SDN listesi; terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı, silahların yaygınlaştırılması, insan hakları ihlalleri, soykırım ve uluslararası örgütlü suçlarla ilgili kişileri hedef alır.

ABD hükümeti iki nedenden dolayı liste bazlı yaptırımlara bir öncelik gösterir: İlk olarak, akıllı yaptırımlar, yalnızca belirli tarafları hedef alarak ülke bazlı yaptırımlar neticesinde hedef ülke halkı üzerinde ortaya çıkan ağır sonuçların önüne geçer. İkinci olarak, liste bazlı yaptırımlar, ABD’li kişilerin müşterilerini SDN listesine göre kontrol etmelerini sağlayan otomatik tarama mekanizmasıyla etkin bir şekilde uygulanabilir.Esneklikleri ve hassasiyetleri nedeniyle akıllı yaptırımlar, güncel olarak, OFAC yaptırım programlarının standart uygulaması haline gelmiştir.

Birincil Yaptırımların İhlali Durumunda Cezalar

OFAC’ın Ekonomik Yaptırımları Uygulama Kuralları (Economic Sanctions Enforcement Guidelines), ABD’nin ekonomik yaptırım programlarının ihlallerine karşı uygun ve etkin yaptırımların belirlenmesine ilişkin politikayı ve süreçleri düzenler. İhlallere karşı yaptırımlar aşağıdakileri içerebilir:

  • Ceza soruşturması için davaları Adalet Bakanlığına göndermek,
  • Para cezaları verilmesi ve
  • Uyarı mektubu verilmesi veya yeterli kanıt bulunmadığı durumlarda herhangi bir işlem yapılmaması.

ABD’nin yaptırım programlarının ihlal edilmesine ilişkin cezalar, ilgili mevzuata göre, örneğin:

  • İhlal başına, 1 milyon dolara kadar değişen para cezaları ve 20 yıla kadar hapis cezaları ile
  • Genel olarak, IEEPA destekli ABD yaptırım programları kapsamında 302.584 ABD Dolarına kadar veya her ihlalin altında yatan işlemin değerinin iki katına kadar idari para cezası, gündeme gelebilir.

OFAC para cezaları, başka değişkenlerin yanı sıra, ihlalin netliğine ve ihlal tarafının ihlali gönüllü olarak açıklanmasına bağlı olarak değişir.

İkincil Yaptırımlar

İkincil yaptırımlar, ABD dışındaki kişilere, bu kişilerin ABD yargı yetkisi dışında gerçekleşen ABD-dışı davranışları için uygulanır. İkincil yaptırımlar, özellikle İran ile ilgili olarak son beş yılda sıkça uygulanan nispeten yeni bir yaptırım türüdür. Bu tür yaptırımlar, İran’daki bireyler, rejimler ve kuruluşlarla iş yapan ABD dışındaki kişileri (öncelikle yabancı finans kuruluşları ve yaptırımların etrafından dolanan tarafları) hedefleyerek diğer yaptırım programlarını da destekler.

İran özelinde ikincil yaptırımlar yalnızca SDN’ler, petrol, enerji, otomotiv, gemi inşa / nakliyat, değerli metaller ve sigortacılık işlemleri için geçerlidir. Örneğin, bir yabancı finans kuruluşu ile İranlı bir şirket arasındaki işlem hacmi yeterince büyükse, yabancı finans kurumu, ikincil yaptırımları kullanma yetkisi olan ABD otoritelerinin hedefine girme riskini taşır. Bu zaman zarfında, ikincil yaptırımlar yalnızca İran’a karşı uygulama alanı bulmuştur; ancak bu durum gelecekte değişebilecektir.

İkincil Yaptırımların İhlalinin Sonuçları

İkincil yaptırımların amacı ABD dışı kişileri ABD yaptırımlarıyla karşı karşıya kalma tehlikesiyle tehdit ederek, ABD yaptırımlarına uymaları yönünde baskı yapar. Bu nedenle, bir kez belirlendikten sonra, ikincil yaptırımlar sonucunda, ABD'li kişilerin yaptırımı ihlal eden taraflarla iş yapmaları yasaklanabilir veya ABD bankalarının üçüncü tarafın ABD'deki hesaplarının sınırlandırmasını veya kısıtlaması talep edilebilir.

İkincil yaptırımlara göre ABD, ihlalde bulunan ABD dışı kişiyi SDN listesine veya Yabancı Yaptırım İhlalcileri (Foreign Sanctions Evaders - FSE) listesine koyabilir. Her iki durumda da, ihlalde bulunan ABD dışı taraf bir kez listeleye alındığında, ABD'li kişilerin bu tarafla iş yapmaları yasaktır.

OFAC’in SDN listesine giren bir kişi veya kuruluşun karşılaşabileceği olası sonuçlar aşağıdaki biçimde özetlenebilir:

  • Listeye alınan gerçek ve tüzel kişilerin ABD yargı çevresindeki mal varlıkları bloke edilir;
  • ABD kişileri, SDN listesindeki kişilerin yanı sıra bu kişilerin doğrudan ya da dolaylı olarak %50’den fazla pay sahibi oldukları veya kontrol ettikleri tüzel kişilerle işlem yapamazlar ve
  • ABD dışında üçüncü ülkelerdeki uluslararası ölçekte iş yapan şirketler ve uluslararası veya yerel finansal kuruluşlar da SDN listesindeki kişilerle iş ilişkisine girmekten kaçınırlar.

Sonuç

ABD, 2018’in sonunda, Ortak Geniş Aksiyon Planı’ndan (Joint Comprehensive Plan of Action - JCPOA) çekileceğini ve geçiş sürecinin ardından, daha önce kaldırılan yaptırımların yeniden uygulanmaya başlayacağını açıkladı. Mevcut durumda ABD’nin söz konusu ekonomik yaptırımları bir kez daha yürürlüğe girmiş durumdadır ve her zamankinden daha da katı bir tutum benimsendiği söylenebilir.

İlaveten, gittikçe artan ikincil yaptırımlarla karşı karşıya kalma riski, ABD dışı kişilerden konuya en uzak olanlarını dahi ilgilendirir, çünkü sürdürdükleri ticari ilişkiler bu yaptırımların kendilerine uygulanması sonucunu doğurabilir. Yaptırımları ihlal eden şirketler ve şahıslar büyük cezalar ile karşı karşıya kalabileceğinden, ABD ekonomik yaptırım rejimine uyum şu anda şirketler için hukuka uyum programlarının en önemli yönlerinden biridir.

[1] IEEPA, ABD Başkanı'na, ulusal olağanüstü hal durumunda ihracatı ve uluslararası işlemleri düzenleme yetkisi vermiştir. IEEPA’nın herhangi bir hükmünü ihlal etmek suçtur.