Elektrik Piyasası İçin Yeni Kanun Tasarısı Taslağı

Yeni Elektrik Piyasası Kanunu Tasarısı Taslağı (“Taslak Kanun”) Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu’nun (“EPDK”) internet sitesinde yayımlandı.Taslak Kanun’un kabul edilerek yürürlüğe girmesi halinde, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunui (“EPK”) yürürlükten kalkacak. EPK ile karşılaştırıldığında, Taslak Kanun önemli bazı değişiklikler içeriyor. Bu makale kapsamında bu değişikliklere değineceğiz.

Faaliyetler ve Lisanslar

Lisans almak suretiyle yürütülebilecek elektrik piyasası faaliyetleri; Taslak Kanun’un 4’üncü maddesinde üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, piyasa işletim, ithalat ve ihracat faaliyetleri olarak sayılır. EPK’dan farklı olarak perakende satış hizmeti ve ticaret olarak belirtilen faaliyetlere değinilmezken, faaliyetler arasına, piyasa işletim faaliyeti de eklendi.

Taslak Kanun kapsamında, lisanslar ve bunlara uygulanacak kurallar yukarıda belirtilen faaliyet ayrımı temel alınarak düzenlenir. Diğer bir deyişle, Taslak Kanun lisans türlerini değil faaliyet türlerini esas alır. Faaliyetlerdeki değişikliklerle bağlantılı olarak lisanslar ve lisans sahibi tüzel kişiler bakımından da önemli bazı değişiklikler getirilir.

Üretim Faaliyetleri için Önlisans Düzenlemesi:

Taslak Kanun’un 6’ıncı maddesi uyarınca, üretim faaliyetleri bakımından, önlisans gereklidir. Buna göre, elektrik üretim faaliyetinde bulunmak için başvuran tüzel kişilere, üretim tesisi yatırımına başlaması için gerekli izin, onay, ruhsat gibi belgeleri alabilmesi ve üretim tesisinin kurulacağı sahanın mülkiyet ve kullanım haklarını edinebilmesi amacıyla EPDK tarafından belirli bir süre için ön lisans verilir. Önlisans süresi, mücbir sebep halleri de dâhil olmak üzere yirmi dört ayı aşamaz. Ancak EPDK kaynak türüne ve kurulu güce bağlı olarak bu süreyi artırabilir.

Taslak Kanun uyarınca, önlisans süresinde; belirtilen belgeleri alamayan, sahanın mülkiyet veya kullanım hakkını elde ettiğini belgeleyemeyen veya sair yükümlülükleri yerine getirmeyen tüzel kişilere üretim lisansı verilmez. Ayrıca, üretim lisansı alınıncaya dek, veraset dışında, önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısında doğrudan veya dolaylı olarak değişiklik olması, hisselerinin devri sonucunu doğuracak iş ve işlemler yapılması veya belirlenen sair yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda önlisans kendiliğinden hükümsüz kalır. Önlisansı kendiliğinden hükümsüz hale getirecek sebepler arasında ayrıca sürenin dolması ve önlisans sahibi tüzel kişinin iflası da sayılır. Önlisansı hükümsüz hale gelen tüzel kişiler veya bu tüzel kişilikte yüzde on, halka açık ise yüzde beş ve üzeri pay sahiplerinin ortak olduğu diğer tüzel kişiler, hükümsüzlük tarihinden itibaren bir yıl süreyle aynı yerde önlisans başvurusunda bulunamazlar.
Yukarıda açıklanan hallerde, önlisansın kendiliğinden hükümsüz kalması bakımından, hükümsüz kalma anı ile ilgili Taslak Kanun’da bir açıklık yoktur. Ayrıca, aşağıda açıklanacağı üzere, lisans sahibi tüzel kişilerin ortaklık yapısı değişiklikleri bakımından EPDK’dan onay alma yükümlülüğü kaldırılmışken, ön lisans düzenlemesi kapsamında dolaylı ortaklık değişikliklerinin bile hükümsüzlük sebebi sayılması ve bunun her hangi bir EPDK kararına bağlanmaksızın kendiliğinden oluşacağının belirtilmesi çelişkili bir düzenleme olarak görülür.

Dağıtım Lisansı Sahibi Tüzel Kişiler ve Diğer Piyasa Faaliyetleri:

Yürürlükte olan EPK kapsamında, dağıtım lisansı sahibi şirketlerin, serbest rekabet koşullarını sağlayacak şekilde sözleşmelerini tadil edip yeni düzenlemelere geçmeleri halinde üretim lisansı alarak üretim tesisi kurabilecekleri ve üretim faaliyetiyle iştigal eden tüzel kişilerle iştirak ilişkisine girebilecekleri düzenlenir. Ancak Taslak Kanun bu konuda önemli bir kısıtlama getirir. Taslak Kanun’un 9’uncu maddesi uyarınca, dağıtım şirketleri, dağıtım faaliyetleri dışında hiçbir faaliyetle uğraşamaz ve piyasada faaliyet gösteren başka bir tüzel kişiyle doğrudan veya dolaylı olarak ortak olamaz. Diğer taraftan, EPK kapsamında üretim şirketlerinin dağıtım şirketlerine kontrol oluşturacak şekilde ortak olması engellenmişken, Taslak Kanun, kontrole ilişkin bir kısıtlama öngörmeksizin, piyasa faaliyeti gösteren tüzel kişilerin dağıtım şirketlerine doğrudan veya dolaylı ortak olabilmelerine izin verir. Hiç kuşkusuz dikey bütünlük sağlayan bu tür bir ortaklık yapısının rekabet hukuku açısından da değerlendirilmesi gerekir.

Taslak Kanun ile perakende satış faaliyetinde bulunan dağıtım şirketlerinin 1 Ocak 2013 tarihinden itibaren bu faaliyetleri aynı ortaklık yapısı ile kuracakları başka bir şirket üzerinden, o dağıtım bölgesi için alacakları tedarik lisansı ile yürütmesi gerektiği düzenlenir.

Tedarik Lisansı:

EPK kapsamında “toptan satış lisansı” ve “perakende satış lisansı” olarak ayrı ayrı lisans gerektiren toptan ve perakende satış faaliyetlerinin Taslak Kanun kapsamında tek bir lisans türü olan “tedarik lisansı” altında yürütülmesi öngörülür. Taslak Kanun’un 10’uncu maddesi uyarınca, tedarik şirketleri her hangi bir bölge sınırlaması olmaksızın toptan ve/veya
perakende satış faaliyetlerinde bulunabilir. Bunun yanı sıra, tedarik şirketleri enterkoneksiyon şartı oluşmuş ülkelerden ithalat veya bu ülkelere ihracat da yapabilir.

Piyasa İşletim Faaliyeti:

Taslak Kanun ile elektrik piyasası faaliyetleri arasında sayılan piyasa işletim faaliyeti, organize toptan elektrik piyasalarının işletilmesi ve bu piyasalarda mali uzlaştırma faaliyetleri olarak tanımlanır.

Bilindiği gibi, Elektrik piyasası işletim faaliyeti, EPK kapsamında halen Türkiye Elektrik İletim A.Ş. (“TEIAŞ”) bünyesindeki Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezi (“PMUM”) tarafından yürütülür. Taslak Kanun ile Enerji Piyasaları İşletme Anonim Şirketi (“EPİAŞ”) unvanlı yeni bir şirket kurulacağı ve piyasa işletim faaliyetleri ile organize toptan elektrik piyasalarının mali uzlaştırma faaliyetlerinin bu şirkete bırakılarak, PMUM’un tüm kadro ve ekipmanı ile bu şirkete devredileceği belirtilir.

Otoprodüktör Lisanslarının Üretim Lisansına Dönüştürülmesi:

“Otoprodüktör” ve “otoprodüktör grubu” lisansları Taslak Kanun’da açıkça düzenlenmez. Bunun yerine, Taslak Kanun’un geçici 7’inci maddesi ile düzenleme yapılarak, otoprodüktör lisansı sahibi tüzel kişilere, mevcut lisanslarındaki hakları korunarak 31 Aralık 2012 tarihine kadar resen ve lisans alma bedeli alınmaksızın üretim lisansı verileceği ve EPDK’ya otoprodüktör lisansı için yapılmış başvuruların üretim lisansı kapsamında değerlendirileceği belirtilir.

Lisans Sahibi Şirketler
Taslak Kanun lisans sahibi şirketlerin yönetimi ve ortaklık yapıları ile ilgili kurallar bakımından da bazı değişiklikler getirir.

Lisans Sahibi Şirketlerde Hisse Devirleri:

Bilindiği üzere, yürürlükte olan EPK’nın 8’inci maddesi uyarınca, lisans sahibi tüzel kişilerin ortaklık yapılarında herhangi bir nedenle yüzde on veya daha fazla, halka açık şirketlerde ise yüzde beş veya daha fazla bir sermaye payı değişimi veya bu tüzel kişilerin birleşmeleri veya herhangi bir tüzel kişinin konsolidasyon, kontrolün değişmesi, satış, devir veya diğer düzenlemeler ile tüzel kişilik yapısının değişikliğe uğraması hallerinde, ilgili işlem öncesinde, EPDK ona
yının alınması gereklidir.

Ancak Taslak Kanun, işlem öncesinde alınacak onay düzenlemesini kaldırır, 5’inci maddesi 3’üncü paragrafı kapsamında bir bildirim yükümlülüğü getirir. Buna göre, lisans sahibi şirketler, ortaklık yapılarında meydana gelen yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) veya daha fazla sermaye payı değişikliklerini, kontrol değişikliklerini, üretim tesisinin mülkiyetinin değişmesi sonucunu doğuran iş ve işlemleri EPDK’ya bildirirler, ancak EPDK’nın işlemlere ilişkin onay verme veya vermeme yetkisi yoktur.

Diğer taraftan, dağıtım şirketlerinin ortaklık yapılarındaki yüzde on (halka açık şirketlerde yüzde beş) ve üzeri değişiklikler ile kontrol değişiklikleri halen Taslak Kanun’un 5’inci maddesi 4’üncü fıkrası uyarınca EPDK’nın iznine tabidir.

Toplam Piyasa Payına İlişkin Düzenlemeler:

EPK, piyasada faaliyet gösteren şirketler için toplam piyasa payı veya toplam satış gibi sınırlamalar öngörür. Bu sınırlamalar, toptan satış şirketleri için, bir önceki yıl ülkede yapılan toptan satışların %10’u, üretim şirketleri için ülkede bir önceki yıl hesaplanan toplam elektrik enerjisi kurulu gücünün %0’sini aşmayacak şekilde belirlenir.
Taslak Kanun da bu yönde sınırlamalar getirir. Buna göre, herhangi bir gerçek kişinin ya da özel sektör tüzel kişisinin kontrol ettiği;
* üretim şirketleri aracılığıyla sahip olacağı toplam elektrik enerjisi kurulu gücü, bir önceki yıla ait Türkiye toplam elektrik enerjisi kurulu gücünün %20’sini,
* tedarik şirketleri aracılığıyla toptan ve perakende satışını yaptığı elektrik enerjisi miktarı, piyasada bir önceki yılda tüketilen toplam elektrik enerjisi miktarının %20’sini, ve
* dağıtım şirketleri uhdesindeki bölgelerde dağıtılan toplam elektrik enerjisi miktarı, bir önceki yıl tüm dağıtım bölgelerinde dağıtılan enerji miktarının %30’unu geçemez.
Dağıtım Şirketleri ile ilgili Değişiklikler:
Yönetim Kurulu için Bağımsız Üye: Taslak Kanun’un 5’inci maddesi kapsamında, tarifesi düzenlemeye tabi lisans sahipleri, diğer bir deyişle dağıtım şirketleri, yönetim kurullarında bir bağımsız üye bulundurmakla yükümlüdür. Bu şirketlerin haklarının temliki ve yönetim kuruluna seçilecek bağımsız üyenin seçim ve görev esaslarına ilişkin olarak yönetmelik ile düzenleme yapılır.
Dağıtım Şirketlerine Uygulanabilecek Yaptırımlar: Taslak Kanun’un 29’uncu maddesinin 4’üncü fıkrasında dağıtım lisanslarının iptal edilemeyeceği belirtilir. Buna göre, dağıtım şirketlerinin faaliyetlerini mevzuata uygun şekilde yerine getirmemeleri, hizmetlerini
aksatmaları veya kalitesini kabul edilmeyecek ölçüde düşürmeleri, acze düşmeleri veya acze düşeceklerinin anlaşılması halinde, EPDK tarafından aşağıdaki yaptırımlar uygulanır:
* yönetim kurulu üyelerinin bir kısmına veya tamamına görevden el çektirilerek yerlerine EPDK tarafından atama yapılması,
* yerine getirilmeyen hizmetlerin ve yatırımların mali karşılıklarının, öncelikle şirketin diğer faaliyetlerinden elde ettiği gelirlerden, yetmemesi halinde mevcut ortakların temettü gelirlerinden ve nihayet hisseleri nama yazılı ortakların malvarlıklarından temin edilmesi, ve
* şirketin hisselere el konularak hisselerin Hazineye devredilmesi.
Yukarıdaki hükümler çerçevesinde, EPDK tarafından dağıtım şirketlerinin yönetim kurullarına atanan üyeler aleyhine görevlerinin ifası sebebiyle açılan davalar, atamayı yapan ilgili merci olan EPDK aleyhine açılmış sayılır ve zarar tazminine hükmedilmesi halinde, tazminat, rücu imkânı olacak şekilde, EPDK tarafından karşılanır.

Özelleştirmeye Dair Düzenlemeler

Özelleştirme Uygulamaları
Taslak Kanun 31’inci maddesi ile özelleştirme çalışmaları açısından EPK’da da mevcut olan düzenlemeler tekrarlanır. Buna göre, Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş. (“TEDAŞ”), Elektrik Üretim A.Ş. (“EÜAŞ”), bunların müessese, bağlı ortaklık, iştirak, işletme ve işletme birimleri ile varlıklarının özelleştirilmesine yönelik işlemler, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı’nın öneri ve görüşleri doğrultusunda 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunii hükümleri çerçevesinde Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından yürütülür.

Çevresel Yükümlülüklere ilişkin İstisnai Düzenleme:
Taslak Kanun’un geçici 9’uncu maddesi kapsamında, EÜAŞ veya bağlı ortaklık, iştirak, işletme ve varlıklarına veya özelleştirme mevzuatı kapsamında özelleştirilen kamu üretim şirketlerine çevre mevzuatına uyum ve gerekli izinlerin tamamlanması amacıyla 2018 yılının sonuna kadar süre tanınır. Bu doğrultuda, gerek bu süre zarfında ve gerek önceki dönemlere ilişkin olarak, bu gerekçeyle, ilgili şirketlerin elektrik üretim faaliyetinin durdurulamayacağı ve bunlara yaptırım uygulanmayacağı belirtilir. Bu istisnai düzenleme özelleştirilecek üretim şirketleri bakımından oldukça önemlidir.

Geçici Hükümler ile Uzatılan Bazı Süreler

Taslak Kanun ile EPK’da belirtilen bazı süreler uzatılır. Bunlardan bazılar aşağıdaki gibidir:
* 2012 yılı sonuna kadar uygulanacağı belirtilen, fiyat eşitleme mekanizması, Geçici 1’inci maddesi ile 2015 yılı sonuna kadar;
* 2010 yılı sonuna kadar uygulanacağı belirtilen özelleştirme kapsamındaki şirketlerin birleşme, bölünme ve hisse devri işlemleri kurumlar vergisi ve KDV istisnaları 2017 yılı sonuna kadar;
* Üretim tesislerinin yatırım dönemi süresince uygulanan sistem kullanım bedelinde %50 indirim ve damga vergisi ve harç istisnaları 2015 yılı sonuna kadar uzatılır.

Sonuç

Yukarıda açıklanan hususlar ışığında, Taslak Kanun’un, kanun sistematiği bakımından piyasa faaliyetleri esas alınarak tasarlandığı anlaşılır. Bu açıdan, mevcut EPK ile karşılaştırıldığında, daha derli toplu bir içeriğe sahip olduğu söylenebilir. Ancak elektrik piyasasına özgülenmiş olmasına rağmen, Taslak Kanun kapsamında doğalgaz ve petrol piyasasına dair bazı hükümler de yer alır. Kanun tekniği açısından, bu tarz düzenlemelerin ilgili kanun ve yönetmeliklerde yapılması gerektiği düşüncesindeyiz.

Taslak Kanun ile getirilen değişiklikler çerçevesinde, lisans sahibi tüzel kişilerde hisse devri ve kontrol değişiklikleri bakımından EPDK’dan onay alma yükümlülüğünün bildirim yükümlülüğüne dönüştürülmesini olumlu karşılıyoruz. Ancak üretim lisansı öncesi verilmesi öngörülen önlisanslar bakımından, hisse devri hallerinin geçersizlik sebebi sayılmasına dair düzenleme yumuşatılmalıdır.

i RG. 3 Mart 2002, s. 24335 Mükerrer.
ii RG. 27 Kasım 1995, s. 22124.