Ercüment Erdem Prof. Dr. H. Ercüment Erdem

Rekabet Kurulu’nun Trafik Sigortası Kararı

Ocak 2018

Giriş

Rekabet Kurulu (“Kurul”), 02.01.2018 tarihinde yayınlanan 19.07.2017 tarihli ve 17-23/383-166 sayılı kararı ile (“Karar”), Türkiye’de faaliyet gösteren sigorta şirketlerinin, Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası (“Trafik Sigortası”) pazarında birlikte fiyat artışları yapmak suretiyle rekabeti bozucu, kısıtlayıcı anlaşma ve/veya uyumlu eylem içinde oldukları ve böylelikle fahiş fiyat uyguladıkları ve pazar paylaşımında bulundukları iddiasını inceledi. Kurul Kararda oy çokluğu ile haklarında soruşturma yürütülen teşebbüsler ve teşebbüs birliği tarafından 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un[1] (“Kanun”) 4. maddesinin ihlal edilmediğine, dolayısıyla, teşebbüslere idari para cezası uygulanmasına gerek olmadığına karar verdi[2]. Bu makalemizde Kurul’un bu önemli Kararı incelenir.

İddiaların Özeti

2015-2017 yılları arasında Rekabet Kurumu’na (“Kurum”) onu aşkın başvuru yapıldı ve çeşitli iddialar öne sürüldü. Bu iddialar kapsamında , öncelikle, “Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası (“Trafik Sigortası”) prim miktarlarının son birkaç yılda yeni mevzuat[3] hükümlerinin uygulanmaya başlamasıyla birlikte iki üç katına kadar arttığı” ve “tüm sigorta şirketlerinin aynı anda fiyat artırmasının rekabet hukuku anlamında ihlal içeren bir anlaşmaya işaret edebileceği” ifade edildi.

Şikayette bulunan kişiler tarafından, son yıllardaki yasal gelişmeler nedeniyle, “ödenen yüksek tutardaki Trafik Sigortası primlerinin tüketicileri Trafik Sigortası yapmaktan kaçınma noktasına ittiği” belirtildi ve bunun da “uluslararası taşımacılık sektöründe faaliyet gösteren teşebbüsleri yabancı plakalı araçlar ile rekabet edemez konuma getirdiği” iddia edildi.

Şikayette bulunanlar ayrıca bazı şirketlerden alınan prim/fiyat teklifleri arasında büyük farklılıklar olduğunu, bazı sigorta şirketlerinin ise birbirine uyumlu teklifler vermesi nedeniyle tüketici aleyhine bir döngü oluştuğunu vurguladı. Bu döngünün ise, ayrıntılı incelendiğinde sigorta şirketleri arasında pazar paylaşımı olabileceğine işaret ettiğini öne sürdü.

Kurulun bu konuya ilişkin araştırmaları yeni değildir. Kurul 2013 yılında[4] da Türkiye'de faaliyet gösteren sigorta şirketlerinin Trafik Sigortası primlerini aralarında anlaşmak suretiyle artırıp artırmadıklarını değerlendirdi. Ancak Kurul “…sigorta şirketlerinin trafik sigortası primlerini birlikte tespit etmek hususunda anlaştıkları yönünde herhangi bir delil elde edilmemesi ve teşebbüslerce sunulan bilgiler dikkate alınarak, bahse konu iddialara yönelik soruşturma açılmasına gerek olmadığı” kanısına vardı[5].

Mevzuattaki Değişiklik

Yukarıda özetlenen iddiaların yanı sıra, Trafik Sigortası pazarındaki primlerin seyrine ilişkin olarak, 2013 ve 2014 yıllarında durağan seyreden ortalama poliçe primlerinin, 2015 yılının ikinci çeyreği ile birlikte artmaya başladığı belirtildi. Şikayette bulunanlar Trafik Sigortası ile teminat kapsamında olmayan, bu nedenle Trafik Sigortası prim hesabında fiyatlanmayan hasarların (sorumluluk ile ilgili olmayan riskler, tam kusurlu kişinin talepleri) yargı kararlarıyla[6] teminat kapsamına dahil edilmesinin primlerdeki artışa neden olabileceğinin de altını çizdi [7].

Kurul İncelemesi

İnceleme Süreci ve Soruşturma Konusu

Sigorta; bir şeyin veya bir kimsenin, herhangi bir yönden, ileride karşılaşabileceği, parayla ölçülebilen zararını, ödenen prim karşılığında gidermek veya ekonomik açıdan önemsiz bir duruma getirebilmek amacıyla bu işle uğraşan kuruluşla yapılan iki taraflı bağlantı sözleşmesi olarak tanımlanabilir[8]. Sigorta faaliyetlerini genel olarak düzenleyen 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun[9] 24. maddesine göre sigorta şirketleri, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olan Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği’ne (“TSB”) giriş aidatını ödeyerek üye olmak zorundadır[10].

Kurul tarafından; ön araştırma sonucunda hazırlanan rapor ile trafik sigortası pazarında faaliyet gösteren 32 sigorta şirketi ve TSB hakkında trafik sigortası primlerinde birlikte artış yapmak suretiyle Kanun’un 4. maddesini ihlal edip etmediklerinin saptanması amacıyla soruşturma başlatıldı.

Soruşturma konusunu, sigortacılık sektöründe hayat dışı sigortacılık kapsamında sunulan trafik sigortası oluşturur. Sigortacılık Kanunu kapsamında öngörülen trafik sigortası, motorlu araç işletenler tarafından yaptırılması zorunlu bir sigorta türüdür[11].

Değerlendirme

Kanun’un 4. maddesi uyarınca “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri” hukuka aykırı olarak kabul edilir. Aynı maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde ise, “mal veya hizmetlerin alım ya da satım fiyatının (…) tespit edilmesi” ve (b) bendinde ise, “mal veya hizmet piyasalarının bölüşülmesi ile her türlü piyasa kaynaklarının veya unsurlarının paylaşılması ya da kontrolü” söz konusu hukuka aykırı eylemler olarak sayılır[12].

Trafik sigortası pazarını ilgilendiren söz konusu soruşturma, rakipler arasında gerçekleşen ve Kanun’un 4. maddesini ihlal anlamını taşıyan “fiyat tespiti” ve “pazar/müşteri paylaşımı” iddialarını konu edinir[13].

Makalemizin bu bölümünde ise, öncelikle Kurul’un pazar tanımları, belirlediği ilgili ürün pazarı ve coğrafi pazar incelenir, akabinde fiyat tespiti ve pazar paylaşımı iddiaları ele alınır.

Pazar Tanımı

2013 yılından itibaren trafik sigortası alanında faal olan şirket sayısı incelendiğinde, bu sayının düzenli olarak artmakta olduğu görülür. Prim açısından ise artışın %2,16 oranı ile en az 2014 yılında, %79,12 oranı ile de en çok 2016 yılında gerçekleştiği anlaşılır.

Trafik sigortası sektöründe prim ve teminatlar önceden kamu eliyle belirlenirken, 2008 yılında primlerin sigorta şirketleri tarafından belirlenebilmesi açısından önce kısmi serbestlik sağlandı[14]. 01.01.2014 tarihinden itibaren ise sigorta şirketlerinin primleri serbestçe düzenleyebilmesini sağlayan değişiklik yürürlüğe girdi. Ancak, asgari teminat tutarları halen Hazine Müsteşarlığı (“Müsteşarlık”) tarafından belirlenir ve , Müsteşarlık gerektiğinde Trafik Sigortası prim tutarlarına müdahale edebilir[15].

Sigortalının karar alma sürecindeki fiyat duyarlılığı ve sigortacının söz konusu ürüne ilişkin farklılaştırma imkânının olmadığı göz önünde bulundurulduğunda makul prim seviyelerinin uygulanması gerekliliği doğar[16]. Bu bağlamda, makul prim seviyesi Müsteşarlık tarafından “primlerin sigortalı açısından ödenebilir seviyede olması, sigorta şirketi açısından ise yükümlülükleri karşılamak için yeterli seviyede olması” şeklinde tanımlanır ve Tarife Yönetmeliği’nin[17] 16. maddesinde Müsteşarlığın prim tutarlarına müdahale edebileceği belirtilir. Bu doğrultuda ilgili araç türleri için trafik sigortası azami brüt prim tutarlarının belirlenen prim tutarlarını geçemeyeceğinin kararlaştırılması dikkat çekicidir[18].

İlgili Ürün Pazarı ve İlgili Coğrafi Pazar

Kurul’un geçmiş kararları[19] incelendiğinde her bir sigorta branşının ayrı bir ürün pazarı olarak kabul edildiği görülür. Nitekim bir sigorta ürününün konusu ve teminat altına aldığı risk diğer sigorta ürünlerinden farklıdır. Sigorta sözleşmesi ile ödenmesi taahhüt edilen prim tutarı da bu kapsamda değişir ve ödenmesi taahhüt edilen bu prim sözleşmenin konusuna giren zarar veya hasarları kapsarken, diğer sigorta ürünlerin konusuna giren zarar veya hasarları kapsamaz. Bu nedenle, talep açısından bakıldığında, her bir sigorta ürününün; özelliği ve teminat konusu bakımından tüketici açısından ikame edilebilir olmadığı görülür[20]. Arz açısından ise, sigorta şirketleri, ilgili mevzuatları gereği, faaliyet göstermek istedikleri her bir sigorta branşında ruhsat almak zorundadır. Bu nedenle, her bir sigorta ürününün sigorta şirketleri açısından da ayrı bir ürün oluşturduğu görülür[21].

Dosya konusu başvurularda yer alan iddialar, temelde Türkiye’de faaliyet gösteren sigorta şirketlerinin trafik sigortası primlerinde birlikte artışa gittiği, bu nedenle primlerin aşırı yükseldiği ve aralarında anlaşmak suretiyle pazar paylaşımında bulunduğuna ilişkindir. Trafik sigortası, motorlu araç işletenler tarafından yaptırılması kanunen zorunlu bir ürün olup, sigorta teminatları kamu tarafından saptanır. Bu bakımdan mevcut dosya konusunu oluşturan ilgili ürün pazarı “trafik sigortası pazarı” olarak belirlenir[22].

Soruşturma kapsamında incelenen trafik sigortasının, hakkında soruşturma yürütülen teşebbüsler tarafından ülke genelinde sunuluyor olması dikkate alınarak, ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak belirlendi[23].

Birlikte Fiyat Artışı İddiaları

Sektörde faaliyet gösteren teşebbüslerin bir araya gelerek trafik sigortası primlerini artırdığı iddialarına ilişkin olarak yapılan yerinde incelemelerde teşebbüslerin, Kanun’un 4. maddesi çerçevesinde bir anlaşma ve/veya uyumlu eylem içinde hareket ettiklerine dair herhangi bir delil elde edilemedi[24]. TSB tarafından trafik sigortasında prim belirlenmesi sürecinde hesaplamaları etkileyen çok fazla faktörün bulunması ve bu faktörlere şirketlerin verdikleri ağırlığın birbirinden farklı olması nedeniyle pazarda gösterge niteliğinde bir prim belirlenmesinin zor olduğu belirtildi[25].

Kararda uyumlu eylemin aksine, soruşturma konusu teşebbüslerin, “maliyetlerin artması üzerine zarardan kaçınmak için yeni stratejiler geliştirdikleri”, “teşebbüslerin rekabetçi stratejilerini sadece en yüksek pazar payına ulaşmak üzerine değil; kâr-zarar analizleri doğrultusunda belirlenen sayıda poliçe üretmek üzerine kurdukları”, “planlanan poliçe sayısına ulaşıldığında ya da zararlar öngörüldüğünde ise daha fazla riske girmekten çekinen teşebbüslerin, ilgili mevzuat çerçevesinde poliçe kesmekten imtina etmeleri mümkün olmadığından, ortalama primlerin üzerinde fiyatlama yaptıkları”nın saptandığı vurgulanır.

Pazar Paylaşımı İddiaları

Soruşturma kapsamında incelenen iddialar arasında aynı araç için çeşitli teşebbüslerden alınan prim/fiyat teklifleri arasında büyük farklılıklar olduğu, bazı teşebbüslerin birbirine uyumlu teklifler verdiği, bazı teşebbüslerin ise sigorta yapmaktan kaçınarak çok yüksek prim teklifleri sunduğu ya da yasalar gereği zorunlu olduğu halde hiç teklif vermediği ve böylelikle bir pazar paylaşımı döngüsü oluşturulduğu ileri sürülür[26]. Kararda ise sigorta şirketlerinin primlerini belirlerken sahip oldukları veri havuzunu dikkate alarak maliyet, risk analizi, istatistiki değerlendirmeler sonucunda poliçe düzenlediği değerlendirilir ve hakkında soruşturma açılan taraflar arasında pazar paylaşımına yönelik bir anlaşma ve/veya uyumlu eylem saptanamadığı belirtilir[27].

Sonuç

Sektöre ilişkin yapılan hukuki ve iktisadi değerlendirmeler sonucunda hakkında soruşturma yürütülen tarafların araç türü bazında bir pazar paylaşımı içinde olmadığı, bununla birlikte bazı sigorta şirketlerinin primlerini belirlerken, sahip oldukları veri havuzunu ve maliyet, risk analizi, istatistiki değerlendirmeleri dikkate alarak poliçe düzenlediği anlaşılır. Kurul tarafından yapılan hukuki ve iktisadi analizler çerçevesinde soruşturma konusu şirketler arasında bilgi değişimine ilişkin bulgular olmasına rağmen, hakkında soruşturma açılan taraflar arasında fiyat tespitine yönelik bir anlaşma ve/veya uyumlu eylem bulunmadığı vurgulanır[28].

Özetle, 2013 yılında Kurul trafik sigortası primlerine ilişkin soruşturma açılmasına gerek olmadığına karar vermişken, bu yeni tarihli karara ilişkin şikayet üzerine soruşturma yürüttü ancak anlaşma ve/veya uyumlu eylem saptanamadığından teşebbüslere ceza vermedi.

[1]                      13/12/1994 tarihli ve 22140 sayılı Resmi Gazete’de yayınlandı.

[2]              Rekabet Kurumu’nun 17-23/383-166 sayılı ve 19.07.2017 tarihli kararına (“Karar”) http://www.rekabet.gov.tr/Karar?kararId=2d95eb1c-2fd9-4d1b-8236-ee7d2dfa5805 adresinden ulaşılabilir.

[3]              14 Mayıs 2015 tarihli ve 29355 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası Genel Şartları ile 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu (“Karayolları Trafik Kanunu”) uyarınca motorlu araç işletenlerine yüklenen hukuki sorumluluk için düzenlenen Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasına yönelik ilgililerinin hak ve yükümlülüklerine ilişkin usul ve esasları yeniden düzenlendi. 12/8/2003 tarihli ve 25197 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası Genel Şartları yürürlükten kaldırıldı.

Kararın 186. paragrafında Hazine Müsteşarlığı’nın “2015 yılının Haziran ayında Hazine Müsteşarlığı tarafından yayımlanan Genel Şartlar’da, maddi zararlar teminatına değer kaybı da ilave edilmiş olup, anılan teminat kapsamında kişinin doğrudan malvarlığında meydana gelen zararların karşılandığı, nitekim Karayolları Trafik Kanunu’nda açıkça belirtildiği üzere “bir şeyin zarara uğraması” hali teminat kapsamında olup kişinin kaza nedeniyle uğradığı her türlü zararının bir başka ifadeyle kazanın doğrudan sonucu olmayan kişinin malvarlığı eksilmelerinin teminat kapsamında olmadığı, sonuç olarak değer kaybının ve hesaplama formülünün Genel Şartlar’da yer verilmesi ile tazminat içeriğinin yeknesaklaştırılması ve belirsizliğin giderilmesi amaçlandığı, ancak ilgili zarar kaleminin tazminat kapsamına dahil edilmesinin esasen Genel Şartlar ile olmayıp, 2000’li yıllardan itibaren mahkemelerce hesaplanan tazminat ödemelerinin içerisinde değer kaybının yer aldığı, bu nedenle sigorta şirketlerinin geçmişten beri değer kaybına ilişkin tazminat ödedikleri dikkate alındığında değer kaybının yeni bir maliyet unsuru olarak değerlendirilmemesi gerektiği” görüşüne yer verilir.

[4] 09.05.2013 tarihli ve 13-27/369-171 sayılı Kurul kararı.

[5] Para 539, Karar.

[6] Kararda Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 15.6.2011 tarih ve E.2011/17-142, K.2011/411 sayılı kararı ve 115 Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 22.2.2012 tarih ve E.2011/17-787, K.2012/92 sayılı kararına atıfta bulunulur.

[7] Para 182, Karar.

[8] Para. 60, Karar.

[9] 03.06.2007 tarihli ve 26552 sayılı Resmi Gazete’de yayınlandı.

[10] Para 66, Karar.

[11] Para 67, Karar.

[12] Para 537, Karar.

[13] Sayfa 197, Karar.

[14] Para 76, Karar.

[15] Para 77, Karar.

[16] Para 83, Karar.

[17] 12.11.2009 tarihli ve 27404 sayılı Resmi Gazete’de yayınlandı.

[18] Para 99, Karar.

[19] Kurul’un 22.08.2007 tarih ve 07-66/806-301 sayılı; 27.05.2010 tarih ve 10-38/650-218 sayılı; 05.08.2010 tarih ve 10- 52/965-339 sayılı; 30.09.2010 tarih ve 10-62/1279-483 sayılı; 25.08.2011 tarih ve 11-46/1115- 386 sayılı; 14.09.2011 tarih ve 11-47/1165-411 sayılı; 26.06.2013 tarih ve 13-40/520-229 sayılı kararları.

[20] Para. 111, Karar.

[21] Para. 112, Karar.

[22] Para. 113, Karar.

[23] Para. 114, Karar.

[24] Para 572, Karar.

[25] Para 204, Karar.

[26] Para 694, Karar.

[27] Para 715, Karar.

[28] Para 716, Karar.