Ercüment Erdem Av. Mert Karamustafaoğlu

Rekabet Kurumu’nun Elektrik Sektöründeki Son Dönemdeki Soruşturmaları; Back to the Past

Şubat 2017

Giriş

Son dönemde başlayan iki adet soruşturma ile Rekabet Kurumu’nun elektrik sektöründe önümüzdeki dönemde daha aktif olacağının sinyallerini verdi. Akdeniz Elektrik Dağıtım A.Ş.[1] (“Akdeniz Elektrik) ve Enerjisa[2] ve Gediz-Aydem[3] hakkındaki soruşturmalar, Rekabet Kurulu’nun elektrik sektöründe yeni dönemde daha aktif bir politika izleyeceğini gösteriyor.

Elektrik dağıtım şirketlerinin bölgelerindeki pazar güçlerinden kaynaklanan hakim durumları, ayrıştırma ilkelerine uyum konusunda yaşanan zorluklar öteden beri bilinen problemlerdi[4]. Ancak özellikle 2014 yılında dağıtım şirketlerinin hakkında, bağımsız tedarik şirketlerin faaliyetlerinin ve tüketicilerin sağlayıcı değiştirmesinin zorlaştırıldığı iddiaları gündeme geldi.[5] Rekabet Kurumu’nun Elektrik Toptan Satış ve Perakende Satış Sektör Araştırmasında dahi (“Sektör Araştırması”) bu konudaki iddiaları oldukça ayrıntılı olarak incelemesine rağmen, herhangi bir ihlal tespiti yapmadığı görülmektedir.

Rekabet Kurulu’nun dağıtım şirketlerine yönelik anılan incelemelerinin en çok tartışılan unsuru şüphesiz ki, iddia edilen hususların rekabet ihlali olabileceğini belirtmesine rağmen, soruşturma açmamasıdır. Bu husus söz konusu kararların en tartışmalı yönü olarak öne çıkmıştır. Anılan kararlarda yer alan iddialar, dağıtım şirketlerinin bağımsız tedarik şirketlerinin faaliyetlerini güçleştirilmesi ve bu çerçevede tüketicilerin sağlayıcılarını değiştirmesinin zorlaştırılmasıdır. Bu iddialar elektrik sektöründeki liberalleşme sürecini derinden etkileyebilecek rekabet ihlalleri niteliğindedir. Özellikle anılan kararlardaki karşı oylarda iddiaların ne derece önemli olduğu ve soruşturma açılması gerektiği ifade edilmektedir. Ayrıca raportörler de söz konusu kararlarda soruşturma açılmasını talep etmişler ancak bu talep Rekabet Kurulu tarafından kabul edilmemiştir. Aradan geçen yaklaşık iki yıllık süre sonunda Rekabet Kurulu’nun hemen hemen aynı iddiaları çok daha ciddi bularak soruşturma açtığı görülmektedir. Bu değişimin temelinde yatan unsurlar, aslında gelecekte Rekabet Kurulu’nun nasıl davranacağına dair şifreleri barındırmaktadır.

Dağıtım Sektöründe Geçmiş Dönem Kararlarının Ortaya Koydukları

2005 yılında TEDAŞ’ın özelleştirmesi ile başlayan elektrik dağıtım sektöründeki özelleşme süreci, 2013 yılında Dicle Elektrik Dağıtım A.Ş.’nin özelleştirilmesi[6] ile tamamlandı. Yukarıda da yer verilen özellikle 2014 yılındaki elektrik dağıtım sektöründeki kararlar bir çok açıdan bugün yaşanan gelişmelerin habercisi niteliğindedir. Aslında 2014 yılından önce de elektrik sektöründeki dağıtıcıların faaliyetleri hakkındaki şikayetler sık sık Rekabet Kurulu’nun önüne gelmekteydi[7].

Ancak anılan kararlarda Rekabet Kurulu tarafından özelleştirmelerin yeni tamamlandığı ve ayrıştırma konusundaki çalışmaların yeni başladığı gerekçeleri ile şikayetlerin reddedildiği görülmektedir. Bu kararlarda iddiaların gerçekliği konusunda yeterli delil bulunmadığı ifade edilmekte ve yürütülen önaraştırmaların dağıtım şirketleri açısından “yeterince uyarıcı nitelikte” olduğu belirtilmiştir.

Ancak aynı yılın içinde hemen hemen aynı teşebbüsler hakkında benzer iddialarla yeni incelemelerin başladığı görülmektedir. O dönemde anılan iddialar hakkında Rekabet Kurulu tarafından soruşturma açılmaması ve 4054 sayılı Kanun’un 9 maddesinin 3. fıkrası uyarınca sadece bir uyarı gönderilmesi oldukça eleştirilmişti. Çünkü Rekabet Kurulu tarafından anılan kararlarda serbestleşmenin önündeki uygulamalara son verilmesi amacıyla, soruşturma kapsamındaki dağıtım şirketlerine uyarı niteliğinde bir görüş gönderilmesine karar verilmişti. Ayrıca Kurul tarafından elde ettiği bilgi ve belgelerin de o sırada benzer bir inceleme yürütmekte olan Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’na (EPDK) gönderilmesine karar verilmişti.

Bu durum ilk bakışta oldukça karışık bir resmi ortaya koyuyordu. Öncelikle Kurul iddiaları ciddi olmayan nitelikte ya da yetersiz olarak nitelendirmemişti. Ancak buna karşın bu ciddi sayılabilecek iddialar hakkında soruşturma açarak daha detaylı inceleme yapmayı da uygun görmedi. Kurul, elde ettiği deliller çerçevesinde dağıtım şirketlerinin faaliyetlerinin elektrik sektöründe yapılan serbestleşme, yani rekabetin sağlanması anlamında sorun teşkil ettiğini açıkça ifade etti. Ancak bu konuda yazılı bir uyarı anlamına gelecek görüş göndermekle yetindi. Ayrıca elde ettiği tüm bilgi ve belgeleri EPDK’ya göndererek, anılan kurumun da konuyu sektörel regülasyonlar çerçevesinde incelemesini sağlamayı amaçladı. Yani EPDK’ya bir rekabet ihlali de olabilecek iddialarla ilgili dosyaları göndererek, regülasyon yoluyla konunun çözülmesini tercih etti. Bir anlamda rekabet hukuku uygulanması yerine sektörel regülasyon ile ihlallerin sona erdirilmesini tercih etti.

Söz konusu dönemdeki kararlardaki çok ilginç bir husus ise CLK ve Enerjisa kararlarında Kurul’dan farklı olarak soruşturma açılmasını talep eden raportörlerin, daha sonraki Gediz-Aydem kararında soruşturma açılması yerine Kurul’un görüşlerini benimseyerek madde 9/3 uyarınca görüş gönderilmesini yeterli bulmuşlardır. Bir bakıma aynı eylemden dolayı sadece görüş gönderilerek sona erdirilen CLK ve Enerjisa kararları ışığında, Gediz-Aydem hakkında soruşturma açılmasını talep etmeyi adaletsiz bulmuşlardır.

Sektör Araştırması ve Geleceğe İlişkin Sinyaller

Sektör araştırması, tartışmalı dağıtım kararlarını takip eden yılda yayınlandı. Sektör araştırmasını yazan uzman grubunun yukarıda anlatılan dağıtım konusundaki tartışmalı kararlardaki raportörlerle büyük ölçüde aynı olduğu görülmektedir. Ancak buna rağmen sektör araştırmasının anılan kararlardan çok daha sert ve kesin tespitler içerdiği görülmektedir. Sektör raporunda özellikle dağıtım şirketleri ile aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer alan görevli tedarik şirketinin faaliyetlerinin bağımsız tedarikçilerin faaliyetlerini ve tüketicilerin sağlayıcılarını değiştirmelerini zorlaştırdığı ifade edilmektedir[8]. Sektör araştırması bu hususun elektrik sektöründeki rekabetin sağlanmasını engellediğini ifade etmektedir. Sektör araştırması bu anlamda bir yandan problemlerin neden kaynaklandığı konusunda net tespitler yaparken bir yanda da geleceğe ilişkin çeşitli “to do list”ler belirmektedir[9]. Sektör araştırması dağıtım ve görevli tedarik şirketlerinin hukuki olarak ayrıştırılması konusunda henüz istenilen seviyede bulunulmadığından, bu konuda daha fazla çaba sarf edilmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Ayrıca yine aynı raporda tüketicilerin alternatif sağlayıcılar, sağlayıcıyı değiştirmek konusunda bilgilendirilmesinin de önemli olduğu vurgulanmaktadır. Bu amaçla özellikle tüketicilerin fiyatlar konusunda bilgilendirilmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Yine bu kapsamda tüketicilerin sağlayıcılarını değiştirmesi önündeki çeşitli engellerin kaldırılması gerektiği ifade edilmektedir. Sektör araştırmasının geleceğe yönelik verdiği en önemli mesaj dağıtım şirketleri ile görevli tedarik şirketleri arasında başta bilgi değişimi olmak üzere yetersiz ayrıştırmadan kaynaklanan problemlerin serbestleşmenin önündeki önemli bir engel olduğudur. Bunun ortadan kaldırılması için önerilen yöntem etkin denetim ve ayrıntılı düzenlemeler yapılası olarak ifade edilmektedir. Başka bir deyişle sektör araştırması bunun için etkin denetim yapılamasını yani soruşturma açılmasını talep etmektedir.

Sonuç; Back to The Past

“Çılgın İvan” (Crazy Ivan) manevrası özellikle soğuk savaş dönemlerinde büyük Sovyet denizaltılarının takip edilip edilmediklerini anlamak için kullandıkları bir manevra türüdür. Bu denizaltıların kör noktası olan arka pervanelerinde daha küçük Amerikan denizaltıları onları kolaylıkla görünmeden takip edebilmekteydi. Bunun için Sovyetlerin geliştirdiği bu manevra uyarınca denizaltı bir anda 180 derece döner ve arkasındaki kör noktada onu takip eden bir denizaltı olup olmadığını anlamaya çalışırdı[10]. Bu manevranın çok büyük korku saldığı ve etkili olduğu söylenir.

Rekabet Kurumu’nun 2016 sonu ve 2017 yılının başında birbiri ardına duyurduğu elektrik dağıtım sektörüyle ilgili soruşturmalar, aslında geçmişte başlayan bir sürecin devamıdır. Hatta soruşturmaların kapsamındaki şirketler ve sıra dahi 2014 yılındaki dağıtım kararlarıyla hemen hemen aynıdır. Bu anlamda Kurul’un bir “Çılgın İvan Manevrası” yaptığı söylenebilir. Ancak süreci yakından takip edenler ve Sektör araştırmasını dikkatli okuyanlar için bu durum bir sürpriz olmamıştır. Kurum aslında yapacağını söylediği şeyleri yapmakta, belirlediği rotada ilerlemektedir. 2014 yılından bu yana elektrik dağıtım sektörünün uyarıları ne kadar dikkate aldığını ise başlayan bu soruşturmaların sonucu gösterecektir. Kısaca önümüzde yer alan dönem elektrik dağıtım sektörünün rekabet hukuku ile imtihanıdır.

[1] Akdeniz Elektrik Dağıtım A.Ş., CLK Akdeniz Elektrik Perakende Satış A.Ş. ve Ak Den Enerji Dağıtım ve Perakende Satış Hizmetleri A.Ş. hakkında açılan soruşturma hakkındaki 9.8.2016 tarihli duyuru için bkz.;

http://www.rekabet.gov.tr/tr-TR/Guncel/Akdeniz-Elektrik-Dagitim-AS-CLK-Akdeniz-Elektrik-Perakende-Satis-AS-Ve-Ak-Den-Enerji-Dagitim-Ve-Perakende-Satis-Hizmetleri-AS-Hakkinda-Sorusturma-Acildi (Erişim tarihi: 06.03.2017).

[2] Enerjisa grubuna dahil olan dağıtım bölgelerini kapsayan soruşturma hakkındaki 27.1.2017 tarihli duyuru için bkz.;

http://www.rekabet.gov.tr/tr-TR/Guncel/Enerjisa-Enerji-AS-Toroslar-Elektrik-Dagitim-AS-Enerjisa-Toroslar-Elektrik-Perakende-Satis-AS-Baskent-Elektrik-Dagitim-AS-Enerjisa-Baskent-Elektrik-Perakende-Satis-AS-Istanbul-Anadolu-Yakasi-Elektrik-Dagitim-AS-ve-Enerjisa- (Erişim Tarihi: 06.03.2017).

[3] Bereket Enerji hakkındaki soruşturma için bkz.http://www.rekabet.gov.tr/tr-TR/Guncel/ADM-Elektrik-Dagitim-AS-Aydem-Elektrik-Perakende-Satis-AS-GDZ-Elektrik-Dagitim-AS-Gediz-Elektrik-Perakende-Satis-AS-Bereket-Enerji-Grubu-AS-Ve-GDZ-Enerji-Yatirimlari-AS-Hakkinda-Sorusturma-Acildi (Erişim Tarihi:16.03.2017).

[4] Ayrıntılı bilgi için Rekabet Kurumu’nun Elektrik Toptan Satış ve Perakende Satış Sektör Araştırması,http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fSekt%C3%B6r+Raporu%2felektriksektor.pdf (Erişim Tarihi: 06.03.2017)

[5] Konu hakkındaki kararlar için bkz.; 22.10.2014 tarih, 14-42/761-337 sayılı AYEDAŞ Kararı http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fGerek%C3%A7eli+Kurul+Karar%C4%B1%2f14-42-761-337.pdf (Erişim Tarihi: 06.03.2017); 22.10.2014 tarih, 14-42/762-338 sayılı CLK Kararı http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fGerek%C3%A7eli+Kurul+Karar%C4%B1%2f14-42-762-338.pdf (Erişim Tarihi: 06.03.2017) ; 03.12.2014 tarih, 14-47/860-390 sayılı Gediz-Aydem Kararı http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fGerek%C3%A7eli+Kurul+Karar%C4%B1%2f14-47-860-390.pdf (Erişim Tarihi: 06.03.2017).

[6] Rekabet Kurulu’nun 11.04.2013 tarih ve 13-21/285-136 sayılı kararı http://www.rekabet.gov.tr/File/?path=ROOT%2f1%2fDocuments%2fGerek%C3%A7eli+Kurul+Karar%C4%B1%2f13-21-285-136.pdf (Erişim Tarihi: 11.03.2017).

[7] Rekabet Kurulu’nun 6.11.2013 tarihli ve 13-62/857-365 sayılı “Başkent Elektrik Dağıtım A.Ş.” kararı; 6.11.2013 tarih, 13-62/856-364 sayılı “Sakarya Elektrik Dağıtım A.Ş” kararı, 29.1.2014 tarih ve 14-05/83-36 sayılı “Boğaziçi& Akdeniz Elektrik Dağıtım A.Ş.” kararı.

[8] Ayrıntılı bilgi için bkz. sektör araştırması raporunun s. 82 vd.

[9] S. 130-133.

[10] https://en.wikipedia.org/wiki/Crazy_Ivan (Erişim Tarihi: 17.03.2017).