Ercüment Erdem Av. Nezihe Boran Demir

Sağlık Hizmetleri KÖİ Projeleri: Sağlık Bakanlığı’nın Ödeme Kapasitesi

Ağustos 2016

Giriş

Türkiye’de sağlık sektöründe kamu-özel işbirliği (“KÖİ”) modelinin uygulanması, son birkaç yılda sağlık sektörünün büyümesini önemli ölçüde etkilemekte ve KÖİ projelerinin yarattığı yeni dalganın önümüzdeki beş yıl içinde sağlık hizmetleri sektörünün gelişimine yön veren faktör olması beklenmektedir[1]. Sağlık hizmetleri KÖİ projelerinde, proje şirketi KÖİ sağlık kampüsü projesinin uygulanmasını Sağlık Bakanlığı (“Sağlık Bakanlığı”) ile özel hukuk hükümlerine tabi uygulama sözleşmesini (bir başka ifade ile proje sözleşmesini) imzalayarak üstlenir ve Sağlık Bakanlığı da karşılığında bir takım ödemeleri yapmayı kabul eder. Bu ödemeler proje için temin edilen kredilerin geri ödemeleri ve proje giderleri için kullanılmaktadır. Sağlık sektöründe KÖİ modelini yatırımcılar ve finanse edenler için çekici kılan unsurlardan biri sağlık kampüsü KÖİ projelerinin Sağlık Bakanlığı destekli olduğunun bilinmesidir. Bunun sonucu olarak, Sağlık Bakanlığı’nın ödeme kapasitesi KÖİ projesinin bankalarca kabul edilirliğini belirlerken kritik bir faktör haline gelmektedir. Bu Hukuk Postası makalesinde başlıca Sağlık Bakanlığı’nın ödeme kapasitesine, sözleşmenin karşı tarafı olarak hukuki statüsüne ve proje sözleşmesi altındaki ödeme yükümlülüklerine ve 2016 yılı için Sağlık Bakanlığı’na ayrılan bütçeye değinilecektir.

Sözleşmenin Karşı Tarafı Olarak Sağlık Bakanlığı

Sağlık Bakanlığı’nın hukuki statüsü, sözleşmenin karşı tarafı olarak üstlendiği rolü anlamak açısından önem taşımaktadır. Türkiye Cumhuriyeti Anayasa’sı[2] uyarınca, idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Merkezden yönetim ilkesi ülkenin idaresinin merkezden yürütülmesidir. Bu kapsamda, hizmetler için gereken yetkiler devletin merkezi olan idare tarafından uygulanır ve tüm kararlar devlet adına alınır. Bu amaçla da, hizmetlerden sağlanan giderler ve gelirler devletin bütçesine kaydedilir. Türkiye Cumhuriyeti’nin Bakanlıkları idarenin ve merkezi yönetimin bir parçasını oluşturur ve devletten ayrı bir tüzel kişilikleri yoktur.

Dolayısıyla, KÖİ sağlık projelerinde proje sözleşmesinin karşı tarafı olarak Sağlık Bakanlığı, devleti temsil etmektedir[3]. Ayrıca not etmek gerekir ki; Sağlık Bakanlığı’nın kendisi aleyhine açılan hukuki prosedürlere karşı dokunulmazlığı yoktur. Diğer taraftan, Sağlık Bakanlığı’nın malı devlet malı niteliğindedir ve İcra ve İflas Kanunu[4] uyarınca bu mallar hacze konu olamaz.

Proje Sözleşmesi Tahtında Sağlık Bakanlığı’nın Ödeme Yükümlülükleri

Sağlık Bakanlığı’nın proje sözleşmesi tahtındaki esas ödeme yükümlülüğü, kullanım bedeli ve hizmet bedelinden oluşan kira bedelidir. Kullanım bedeli tesislerin kullanımı karşılığında dönemsel olarak idare tarafından yükleniciye ödenen ve sözleşmede belirlenen bedeldir, hizmet bedeli ise Sağlık Bakanlığı tarafından tesislerin ve ekipmanın onarımı ve hizmetlerin yürütülmesi için ödenen bedeldir.

KÖİ mevzuatı altında proje sözleşmesinin sona ermesi durumunda tazminat ödenmesine ilişkin herhangi bir zorunluluk öngörülmemiştir. Ancak uygulamada, projelerin kredibilitesini arttırmak için Sağlık Bakanlığı proje sözleşmesinin sona ermesi durumunda proje şirketine ve/veya kredi sağlayanlara tazminat ödemeyi taahhüt edebilir.

Sağlık Bakanlığı’nın ödeme yükümlülüklerine ek olarak, Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun[5] (“KÖİ Kanunu”) tahtında Sağlık Bakanlığı’nın ödenmemiş borçları için Hazine’nin borç üstlenimine olanak sağlanmıştır. KÖİ Kanunu belirtildiği üzere, bazı şartların gerçekleşmesi durumunda, Hazine[6], tutarı asgari beş yüz milyon Türk Lirası olması öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin sağlık hizmetleri KÖİ projelerini üstlenen proje şirketinin ödenmeyen borçlarını üstlenebilir.

Sağlık Bakanlığı’nın Ödeme Kapasitesi

Bahsedildiği üzere, Sağlık Bakanlığı proje sözleşmesinin karşı tarafı olarak devleti temsil eder. Bu nedenle, Sağlık Bakanlığı’nın bahsedilen ödeme yükümlülükleri aynı zamanda devletin de ödeme yükümlülüklerini oluşturur. KÖİ Kanunu Sağlık Bakanlığı’nın kira bedellerinin Sağlık Bakanlığı’na veya bağlı kuruluşlarına ait döner sermaye bütçesinden ve/veya merkezi yönetim bütçesinden ödenmesini gerektirmektedir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu[7] (“Kamu Mali Yönetimi Kanunu”) uyarınca, genel bütçe ilgili kanunda listelenen ve diğerlerinin yanı sıra Sağlık Bakanlığı’nın da yer aldığı kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. Döner Sermaye Kanunu’nda[8], döner sermaye, kurumların gelirlerinden, üçüncü kişilerin bağış ve yardımlarından oluştuğu belirtilmektedir. Döner sermaye geniş anlamda merkezi yönetimde yer alan bazı kamu idareleri, bu idarelerin yürütmeyi üstlendiği esaslı ve daimi kamu hizmetleri ile ilişkili bütünleyici hizmetlerin yürütülmesi için ayrılan bütçe olarak tanımlanabilir.

Kamu Mali Yönetimi Kanunu’na göre, bütçenin Sağlık Bakanlığı gibi kamu idarelerinin ödeme yükümlülüklerinin yerine getirmesinde yeterli olmaması durumunda, giderler muhasebe kayıtlarına alınma sırasına göre ödenir. Ancak, vergi, resim, harç, prim, fon kesintisi veya ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlar gibi bazı ödemelere öncelik verilir.

Ayrıca belirtmek gerekir ki; Kamu Mali Yönetimi Kanunu uyarınca geçerli bir mazerete dayanmaksızın, yazılı talep edilmemesi veya belgeleri verilmemesinden dolayı ödenemeyen borçlar beş yıllık zamanaşımına tabiidir.

Yıllık bütçenin Sağlık Bakanlığı’nın sağlık hizmetleri KÖİ projeleri kapsamındaki ödeme yükümlülüklerine yeterli olmaması durumunda, 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu[9] uyarınca Sağlık Bakanlığı gibi kamu idareleri kendi bütçelerinin yüzde 20’sine kadar kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Kamu Mali Yönetimi Kanunu’na göre, Maliye Bakanlığı bütçesine merkezi yönetimin ödemelerindeki eksikliğin giderilmesi için, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar yedek ödenek ayrılabilir. Sağlık Bakanlığı’na ek ödenek oluşturabilmek için Maliye Bakanı, kendi takdirinde ve bazı şartların gerçekleşmesi üzerine, yedek ödenekten Sağlık Bakanlığı’nın bütçesine aktarım yapmaya yetkilidir. Son olarak, Sağlık Bakanlığı’na ek ödenek oluşturabilmenin bir başka alternatifi de Türkiye Büyük Millet Meclisi aracılığıyla gerçekleşir. Türkiye Büyük Millet Meclisi, ödeme yükümlülüklerinin yerine getirilmesi için Sağlık Bakanlığı bütçesine ek ödenek aktarılmasına ilişkin bir kanun çıkartabilir.

Maliye Bakanı ilgili yıl içinde ödenemeyen borçları ertesi yıl bütçesine gelir ve ödenek olarak kaydetmeye ve yapılacak işlemlere ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir.

2016 Yılı için Sağlık Bakanlığı’nın Bütçesi

Sağlık Bakanlığı’nın bir takvim yılı içinde yapacağı kira bedeli ödemelerine, Sağlık Bakanlığı tarafından önerilecek ödeme tavanına ilişkin teklifte yer verilir. Döner Sermaye Kanunu’nda merkez ve taşra teşkilatı için tahsis edilen döner sermaye miktarı bir milyar ve Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu merkez ve taşra teşkilatı için sekiz milyar Türk Lirası olarak belirtilmiştir. Bu miktarlar her bütçe yılı içinde Bakanlar Kurulunca, ihtiyaca göre artırılabilir.

Sağlık Bakanlığı Bağlı Kuruluşları Hizmet Birimlerinin Görevleri ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik[10] uyarınca, Sağlık Bakanlığı’nın bağlı kuruluşları Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu, Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu ve Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü’nden oluşur. 2016 - 2018 dönemi Orta Vadeli Mali Planı Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruşların 2016 ödenekleri için teklif tavanlarına yer vermektedir ve bu bedeller aşağıdaki gibidir:

  • Sağlık Bakanlığı için yaklaşık olarak 4 milyar TL,
  • Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu için yaklaşık olarak 11 milyar TL,
  • Türkiye Halk Sağlığı Kurumu için yaklaşık olarak 9 milyar TL,
  • Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu için yaklaşık olarak 117 milyon TL ve
  • Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü için yaklaşık olarak 140 milyon TL.

Sonuç

Sağlık Bakanlığı’nın idarenin merkezi yönetiminin bir parçası olmasından dolayı, Sağlık Bakanlığı’nın (kira bedeli ödemeleri, proje sözleşmesinin sona ermesinde ödenecek tazminat gibi) ödeme yükümlülükleri devletin ödeme yükümlülüklerini oluşturmaktadır. Her ne kadar Sağlık Bakanlığı’nın hukuki prosedürlere karşı dokunulmazlığı olmasa da Sağlık Bakanlığı’nın malvarlığının hukuki statüsü nedeniyle bu mallar hacze konu olamaz. Sağlık Bakanlığı ödemelerini döner sermaye bütçesinden ve/veya merkezi yönetim bütçesinden yapmaktadır. Sağlık Bakanlığı’nın bütçesinin ödemeleri için yeterli olmaması durumunda, bu ödemeler hesaplara alınma sırasına göre sıralanacaktır. Ancak, ödenmemesi halinde gecikme cezası veya faiz gibi ek yük getirecek borçlara öncelik verilir. Kanun koyucu ayrıca Sağlık Bakanlığı’na ödenemeyen borçları için ilave ödeneklerin ayrılmasına çeşitli alternatif yollarla olanak sağlamaktadır.

[1]              Sağlık Yatırımları Genel Müdürlüğü’nün resmi kayıtlarına göre, bugün itibariyle on sekiz (18) adet ihale süreci tamamlanmış sağlık kampüsü projesi, beş (5) adet sözleşme aşamasında olan sağlık kampüsü projesi ve beş (5) adet ön yeterlilik ihale ilanına çıkarılan sağlık kampüsü projesi yer almaktadır. http://www.saglikyatirimlari.gov.tr/TabId/347/PID/1034/CategoryID/15/Default.aspx?CategoryName=T%C3%BCm-Projeler-30 (erişim tarihi: 22.08.2016).

[2]              7 Kasım 1982 tarih ve 17863 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası.

[3]              Prof. Dr. A. Şeref Gözübüyük, Prof. Dr. Turgut Tan, İdare Hukuku, Cilt 1, Genel Esaslar, 4. Basım, Ankara 2006, syf. 161, 162.

[4]              19 Haziran 1932 tarih ve 2128 numaralı Resmi Gazete’de yayımlanan 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu.

[5]              9 Mart 2013 tarih ve 28582 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6428 sayılı Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun.

[6]              Hazine’nin 28 Nisan 2014 tarih ve 2014/70 sayılı Basın Duyurusunda ihalesi hâlihazırda yapılmış olan sağlık hizmetleri KÖİ projeleri için borç üstlenimi yapılmayacağı belirtilmiştir.

[7]              24 Aralık 2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu.

[8]                      9 Ocak 1961 tarih ve 10702 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun.

[9]              16 Mart 2016 tarih ve 29655 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6682 sayılı 2016 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu.

[10]             7 Mart 2012 tarih ve 28226 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Bağlı Kuruluşları Hizmet Birimlerinin Görevleri ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik.