Ercüment Erdem Av. Cansu Özsan

Türkiye’de Yeni Dönem: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi - I

Temmuz 2018

Anayasa değişikliği ve başkanlık sisteminin neler getirip neler götürdüğü, günümüz Türkiye’sinde herkesin aklını meşgul eden sorulardan biridir. Makalemiz, bu soruları cevaplamayı amaç edinir ve sistem değişikliğine yol açan 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’u (“Anayasa Değişikliği”) ve Anayasa Değişikliği ile getirilen yeni hükümet sistemini inceler. Bir sonraki makalemizde ise, yeni sisteme uyumu amaçlayan mevzuat değişiklikleri, Cumhurbaşkanlığı kurumunun organizasyon yapısı ve bağlı kurumları incelenecektir.

Anayasa Değişikliği

Bilindiği üzere, Türk vatandaşları, 16.04.2017 tarihinde Anayasa Değişikliği’ni oylamak için sandık başına gitti ve Anayasa Değişikliği % 51 çoğunlukla onaylandı. 18 maddelik anayasa değişikliğinin odağında hükümet sistemi vardı ve dolayısıyla Türkiye’de parlamenter sistemden başkanlık sistemine geçildi.

Milletvekili Seçilme Yeterliliği

Öncelikle Türkiye Büyük Millet Meclisindeki (“Meclis”) milletvekili sayısı 550’den 600’e çıkarıldı. Değişiklik ile milletvekili başına düşen seçmen sayısının azaltılması hedeflendi. Bu noktada; Türkiye’nin mevcut seçim sisteminde, milletvekili adaylarının seçmen değil, siyasi partiler tarafından belirlendiğini belirtmek faydalı olur. 

Milletvekili seçilme yaşı 25’ten 18’e düşürüldü. 2006 yılındaki anayasa değişikliği öncesi seçilme yaşı 30’du. Milletvekili adayı olmak için gerekli olan “askerlik yapmış olmak” şartı kaldırıldı, bunun yerine “askerlik ile ilişiği olmamak” şartı getirildi. Böylelikle, henüz askerlik çağına girmemiş veya askerliğini tecil ettirmiş bir Türk vatandaşı, milletvekili seçilebilir ve bu halde askerliği ertelenebilir.

Seçim Dönemi

Meclis ve Cumhurbaşkanlığı seçimi beş yılda bir ve aynı gün yapılır. Bu değişiklik, yasama ve yürütmenin birbirini denetleme işlevini zedeler niteliktedir. Zira yasama ve yürütme organının aynı gün seçilmesi halinde, aynı koşullar ile şekillenen seçim süreci neticesinde oluşan organlar, birbirine paralel görüşlere sahip olabilir.

Cumhurbaşkanı

Cumhurbaşkanı Devletin başıdır ve yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Anayasa’da yer alan “Cumhurbaşkanının nitelikleri ve tarafsızlığı” başlığı “Adaylık ve seçimi” olarak değiştirildi ve Cumhurbaşkanının yürütmeyi tek başına idare etmesinin yanında, genel başkan sıfatıyla yasama organında yer alan bir siyasi partiyi yönetmesinin önü açıldı.

Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir. Cumhurbaşkanının ikinci döneminde, Meclis’in seçimlerin yenilenmesine karar vermesi halinde, Cumhurbaşkanı bir kez daha aday olabilir. Böyle bir durumda, aynı kişinin Cumhurbaşkanı olarak “en fazla iki kez” seçilebileceği yönündeki düzenleme etkisiz kalabilir.

Cumhurbaşkanının Görev ve Yetkileri

“Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek” Meclis’e verilen ve Anayasa’dan doğan bir yetkiydi. Meclis, Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilirdi. Yeni sistemde Bakanlar Kurulu lağvedildi, Bakanlar Kurulunun yetkileri Cumhurbaşkanlığına devredildi ve Cumhurbaşkanına “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri” çıkarma yetkisi verildi. Fakat Meclis’in bu kararnameler üzerinde herhangi bir denetim yetkisi yoktur.

Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Ancak Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen veya kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda aynı konuda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır. Meclis’in aynı konuda kanun çıkarması durumunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir. Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler de çıkarabilir. Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle Kamu tüzelkişiliği kurulması da mümkündür.

Bunun yanında Anayasa Değişikliği, Cumhurbaşkanı yardımcılığı kurumu getirir. Cumhurbaşkanı; Cumhurbaşkanı Yardımcılarını, bakanları ve üst kademe kamu yöneticilerini atar ve görevlerine son verir. Cumhurbaşkanı yardımcılarının atanması, Cumhurbaşkanının iradesine bağlıdır ve atama kararının denetimi mümkün değildir. Cumhurbaşkanı yardımcısı, Cumhurbaşkanına vekalet eder ve bu süre boyunca Cumhurbaşkanına ait yürütme ve yasama yetkilerini bizzat kullanır. Dahası, bu kişi, Cumhurbaşkanlığı makamı boşaldığında bir yıla kadar Cumhurbaşkanı olarak görev yapabilir. Bu kişinin halk tarafından seçilen değil, Cumhurbaşkanı tarafından seçilen bir yardımcı olması demokratik değildir. Örneğin ABD başkanlık sistemindeki gibi, cumhurbaşkanı yardımcısı da halk tarafından seçilebilirdi. ABD’de, Cumhurbaşkanı adayı, seçim dönemini birlikte yürüteceği Cumhurbaşkanı yardımcısını belirler ve bu kişiler birlikte oylanır. Yine ABD başkanlık sisteminin aksine Cumhurbaşkanı tarafından atanan bakanlar, meclis onayına, teklife yahut denetime tabi değildir. Cumhurbaşkanı yardımcıları ile Bakanların siyasi sorumluluğu, Meclis’e karşı değil, Cumhurbaşkanına karşıdır.

Cumhurbaşkanı tarafından Meclis’e geri gönderilen kanunların kabulü için şart koşulan karar yeter sayısı Yasama organının aleyhine olacak bir biçimde artırıldı. Eski sistemde Cumhurbaşkanı Meclis tarafından kabul edilen kanunların yayımlanmasını uygun bulmadığı durumlarda, bir daha görüşülmek üzere, bu hususta gösterdiği gerekçe ile birlikte kanunları Meclis’e geri gönderirdi. Meclis, geri gönderilen kanunu aynen kabul ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanırdı. Aynen kabulde, “basit çoğunluğun” tekrar sağlanması aranırdı. Fakat artık, geri gönderilen kanun, ancak Meclis’in üye tamsayısının salt çoğunluğuyla aynen kabul edilirse yayımlanır. Bu durum, Cumhurbaşkanının geciktirici veto yetkisinden güçleştirici veto yetkisine geçildiğini gösterir.

Yeni sistemde devletin bütçesini Cumhurbaşkanı belirler ve Meclis’e sunar. Önceden, devlet harcamalarının belirlendiği bütçeyi Meclis hazırlardı. Ayrıca Cumhurbaşkanının hazırladığı bütçe Meclis tarafından onaylanmadığında, Cumhurbaşkanına önceki yılın bütçesini yeniden değerleme oranına göre artırarak uygulama olanağının verilmesi, Meclis’in yürütme üzerindeki denetim araçlarından birinin daha elinden alınması anlamına gelir.

Ek olarak, olağanüstü hal ilan yetkisi Cumhurbaşkanına bırakıldı. Eski sistemde olağanüstü hal ilan yetkisi Cumhurbaşkanlığı başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna aitti.

Meclisin Görev ve Yetkileri

Eskiden Cumhurbaşkanlığına, Meclis üyeleri içinden veya Meclis dışından aday gösterilebilmesi, yirmi milletvekilinin yazılı teklifi ile mümkündü. Ayrıca, en son yapılan milletvekili genel seçimlerinde geçerli oylar toplamı birlikte hesaplandığında yüzde onu geçen siyasi partiler ortak aday gösterebilirdi. Artık Cumhurbaşkanlığına, siyasi parti grupları, en son yapılan genel seçimlerde toplam geçerli oyların tek başına veya birlikte en az yüzde beşini almış olan siyasi partiler ile en az yüz bin seçmen aday gösterebilir. Siyasi parti barajının yüzde ondan yüzde beşe çekilmesi ve seçmenlerin doğrudan aday gösterebilmesi olumlu değişikliklerdir. Ne var ki, milletvekillerinin aday gösterme hakkının kaldırılması, milletvekili iradesinin önüne konan bir diğer engeldir.

Geçmişte milletvekilleri, yürütmenin başı konumundaki Başbakan ve Bakanlar Kuruluna soru sorarak bilgi isteyebilme yetkisine sahipti. Yeni sistemde Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulunun yerine geçerek yürütmenin başı olur ve tüm yetkileri elinde toplar. Bu durumda Cumhurbaşkanına soru yöneltilebilmesi beklenirken; milletvekillerinin Cumhurbaşkanına soru sormalarına olanak tanınmaz, sorular yazılı olarak ancak Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara yöneltilebilir. 

Meclis’in diğer denetim yolu ise meclis soruşturmasıdır. Önceden, başbakan ve bakanlar hakkında Meclis üye tamsayısının en az onda birine denk gelen 55 milletvekilinin vereceği önerge ile soruşturma açılır, hakkında soruşturma açılan kişi, üye tamsayısının salt çoğunluğuna denk gelen 276 milletvekilinin gizli oyu ile Yüce Divana sevk edilirdi. Yeni sistemde, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında meclis soruşturması açılması için, Meclis üye tamsayısının salt çoğunluğu olan 301 milletvekilinin vereceği önerge aranır. Meclis, önergeyi en geç bir ay içinde görüşür ve üye tamsayısının beşte üçü olan 360 milletvekilinin gizli oyuyla soruşturma açılmasına karar verir. Bu şart sağlanırsa, dosya komisyona havale edilir. Cumhurbaşkanı yardımcıları veya bakanlar, komisyonun hazırladığı raporun görüşülmesi üzerine, ancak üye tamsayısının üçte ikisine denk gelen 400 milletvekilinin gizli oyuyla Yüce Divana sevk edilir. Yüce Divan tarafından, seçilmeye engel bir suçtan mahkum edilen Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakanın görevi sona erer. Eski ve yeni sistemin rakamları karşılaştırıldığında, meclis soruşturmasının etkili bir denetim yolu olmasının zor hale geldiği görülür.

Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Bakanların görev suçları ve görevleriyle ilgili olmayan kişisel suçları arasında ayrım yapılır. Bu kişilerin görev suçlarında yukarıda açıklanan meclis soruşturması usulü, kişisel suçlarda ise yasama dokunulmazlığı hükümleri uygulanır. Cumhurbaşkanı’nın cezai sorumluluğu konusunda ise, “kişisel suçları” ile “görev suçları” arasında ayrım yapılmaz. Cumhurbaşkanlığı göreviyle ilgili olmayan kişisel ve basit suç iddiaları bile, “Vatana İhanet”e eşdeğer düzeyde usul kurallarına tabidir. Karar nisapları, meclis soruşturmasında aranan nisaplardır.

Başkanlık sisteminin bir sonucu olarak Meclis’in Bakanlar Kurulunu diğer denetleme araçları olan gensoru ve güvenoyu denetim yolları Anayasa’dan çıkarılır. Eski sistemde, güvenoyu görevde kalmayı sağlar, gensoru ise görevden alınmaya neden olurdu. Bu kurumlar meclis soruşturmasından farklı olarak Bakanlar Kurulunun cezai sorumluluğunu değil siyasi sorumluluğunu denetlerdi.

Olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerinin Meclis tarafından onaylanması için üç aylık süre sınırlaması getirildi. Süresinde onaylanmama halinde ilgili kararname kendiliğinden yürürlükten kalkar.

Muhtelif Hükümler

Sıkıyönetim rejimi kaldırıldı, savaş hali istisna olmak üzere askeri mahkemeler kaldırıldı.

Askeri Yargıtay ve Askeri Yüksek İdare Mahkemesinin kaldırılması nedeniyle Anayasa Mahkemesine bu kurumlardan üye seçilmesine son verildi. Böylece Anayasa Mahkemesinin üye sayısı 17’den 15’e düşürüldü. Yeni düzende, Anayasa Mahkemesinin 3 üyesi, Yükseköğretim Kurulu tarafından önerilmeleri üzerine Cumhurbaşkanı tarafından; 4 üyesi, belli kategori isimleri arasından doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından, 5 üyesi, Yargıtay ve Danıştay’ın gösterdiği adaylar arasından Cumhurbaşkanı tarafından ve 3 üyesi Meclis tarafından seçilir. Son tahlilde, Anayasa Mahkemesinin tüm üyeleri bir şekilde Cumhurbaşkanı tarafından atanır. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yalnızca Anayasa Mahkemesinin denetimi altında olduğu düşünüldüğünde, Cumhurbaşkanının oluşturduğu yüksek mahkeme Cumhurbaşkanını denetleyecektir.

Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun adındaki “Yüksek” kelimesi madde başlığından çıkarıldı ve kurulun üye sayısı 22’den 13’e düşürüldü. Adalet Bakanlığı Müsteşarı, Kurulun doğal üyesi haline getirildi. Adalet Bakanı, Adalet Bakanlığı Müsteşarı ve 4 üye doğrudan Cumhurbaşkanı; kalan 7 üye ise Meclis tarafından atanır. Cumhurbaşkanının Meclis’te çoğunluğu oluşturan partinin genel başkanı olması halinde; Kurulun tüm üyeleri Cumhurbaşkanı tarafından atanır. Bu örnek, yeni sistemde yasama, yargı ve yürütme organlarının birbirine ne kadar bağımlı olduğunu gösterir.

Sonuç

Yeni sistem, kuvvetler ayrılığı prensibine zarar verdiği ve tüm yetkiyi tek elde topladığı iddialarıyla oldukça eleştirildi. Fakat 16.04.2017 tarihli referandumda Türk halkının Anayasa Değişikliğini kabulü ile birlikte; seçim tarihi 03.11.2019 olarak belirlendi. 24.06.2018 tarihinde erken seçime gidilmesi üzerine, yeni hükümet sistemine Cumhurbaşkanının 09.07.2018’de göreve başlamasıyla geçildi.