Ercüment Erdem Av. Mert Karamustafaoğlu

COVID 19 Salgının Türk Rekabet Hukuku Açısından Değerlendirilmesi

Mayıs 2020
“Herşey o kadar çoktu ki, şaşırmak az gelirdi.”
Edip Cansever

Giriş

COVID 19 önceleri uzak bir Çin şehrinde gözüken gizemli bir hastalıktı. Zamanla haberlerde bu hastalıkla ilgili korkutucu salgın görüntüleri görülmeye başladı. İlk zamanlar dünyanın birçok ülkesi güvenliydi, hastalık her yerde görülmüyordu. COVID 19 zamanla tüm Dünya’ya yayıldı. Kaçınılmaz hale geldi.

Dünya tarihinde çeşitli dönemlerde görülen salgın hastalıkların binlerce, hatta milyonlarca insanı etkilediği bilinir. Örneğin Doğu Romalı tarihçi Prokopios’un “Istanbul’da İsyan ve Veba” adlı kitabında yaşanan feci bir veba salgını anlatılır. Anılan salgın nedeniyle Roma İmparatorluğu’ndaki ekonomik ve sosyal hayat ciddi ölçüde değişmiş ve oldukça sert yeni kanunlar çıkmıştır. Buna rağmen Roma İmparatorluğu’ndaki çöküş durdurulamamıştır. Dolayısıyla büyük salgınların ardından tarihte imparatorlukların çöktüğü, ya da yeni imparatorlukların doğduğu görülebilmektedir.

COVID 19 salgını da bütün diğer büyük salgınlar gibi zamanla tüm insanlığı tehdit eden bir sorun halini aldı. Bundan dolayı 12 Mart günü Dünya Sağlık Örgütü tarafından “Pandemi” olarak ilan edildi. Milyonlarca insanın hasta olmasına ve yaklaşık 400 bin kişinin ölümüne neden oldu. Süper marketlerin rafları panik halindeki insanlar tarafından birkaç saat içinde boşaltıldı. Temizlik ve gıda ürünleri tedariki ciddi bir sorun haline geldi. Milyarlarca insan aylarca evlerinde karantinada kaldı. Bütün ülkelerde ekonomiler durdu, milyonlarca kişi işsiz kaldı ve kapitalist sistem bilinen en ağır krizlerinden biriyle karşılaştı. Salgın birçok ülkede kontrol altına alınsa da, yeni dalgaların yaşanabileceği konuşuluyor ve bu durum ekonomik faaliyetler açısından geleceği daha belirsiz hale getiriyor.

Salgın döneminde bazı mallara ilişkin oluşan aşırı talep, özellikle e-ticarete ilişkin talebi öngörülemeyen biçimde artırdı. Çevrimiçi satış kanallarının yoğun talep görmesinin Pazar tanımlarını değiştireceğine,  rekabet hukuku açısından anılan pazarların daha farklı yorumlanmasına neden olacağına kesin gözüyle bakılıyor. Ayrıca arz güvenliğinin sağlanması açısından da başta süpermarketler olmak üzere birçok teşebbüsün yoğun çaba göstermesi ve ek önlemler alması gerekecek. Salgında yeni bir dalganın oluşması durumunda özellikle gıda ve temizlik malzemeleri açısından arz sıkıntısı ciddi bir sorun olacak gibi gözüküyor.

Bunun için söz konusu teşebbüslerin arasında işbirlikleri yapılması kaçınılmaz gibi gözüküyor. Bu durum da rekabet hukuku anlamında başta bilgi değişimi olmak üzere önemli riskleri beraberinde getiriyor.

Ancak COVID 19 kapsamında daha da önemli olan bazı temel gıda ve temizlik ürünlerinde yaşanan fahiş fiyat artışları. Artan fiyatlara rağmen tüketiciler bazı ürünlere halen ulaşamıyor. Bu durum da stokçuluk iddialarını da beraberinde getiriyor. Tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de fiyat artışlarının kontrol edilmesi için hükümet üzerinde kamuoyu baskısı bulunuyor. COVID 19 süresinde Türkiye’de fahiş fiyat artışlarının kontrolü ve stokçulukla mücadele için yeni düzenlemeler yanında, Rekabet Kurumu’nun da başlattığı incelemelerle önemli rol oynadığı görülüyor.

COVID 19 etkilerinin önümüzdeki dönemde daha net ortaya çıkacağı görülüyor. Rekabet hukuku açısından bu yeni bir yaptırım politikasının benimsenmesini de zorunlu kılacak. Dolayısıyla tüm dünyada salgın sonrası hakim durumun kötüye kullanılması, aşırı fiyat ve mal vermenin reddi gibi konuların yoğun olarak gündeme gelmesi kaçınılmaz olacak. Zira salgın başlar başlamaz dünyanın bir çok yerindeki Rekabet Otoritesi özellikle gıda ve temizlik/hijyen ürünleri ile ilgili soruşturmalar açmıştı.

Ayrıca salgın sırasında yüzbinlerce kamu çalışanın evlerine çekilmesi nedeniyle, hem Avrupa Birliği’ne (“AB”) Üye ülkelerde, hem de AB Komisyonu’nda görüşmelerin video konferanslar veya telefon üzerinden yapılması esası getirilmişti. Ayrıca birçok Üye ülke Rekabet Otoritesinin birleşme ve devralma başvurularını mümkün olduğunca ertelenmesini istemiş ve süreler konusunda da esnek davranılacağı açıklanmıştı. Rekabet Otoriteleri çalışanlarının işlerine geri dönmesiyle birlikte, uzun süredir beklenen kararlar da çıkmaya başlayacak.

Türk Rekabet Hukuku Açısından COVID 19

COVID 19 salgınının Türkiye’de hız kazanmaya başladığı Mart ayı ortalarından itibaren başta gıda fiyatları olmak üzere, sağlık ve temizlik malzemelerinin fiyatlarında fahiş artışlar görüldüğü iddiaları gündeme geldi.[1] Talebin çok fazla artması nedeniyle bazı ürünlerin arzında sıkıntı yaşanmasının yanı sıra Ramazan ayının da başlamasıyla fiyatlarda ciddi artışlar görülmeye başlandı. COVID 19 salgını nedeniyle üretimde yaşanan sıkıntılar, pazardaki tüm oyuncular açısından ciddi belirsizlikler yarattı. Tüketiciler bazı ürünleri pazarda bulmakta zorlanırken, birçok ürüne ise eskiye göre oldukça yüksek fiyatlarla eriştiler. Özelikle eldiven, kolonya ve maske gibi salgından korunma amaçlı kullanılan ürünlerin talebindeki artış, anılan ürünlerin bulunmasını oldukça güçleştirdi.

Bu durum birçok sektörü de etkilemeye başladı. Örneğin Kolonya ve dezenfektan üretimi için gerekli etil alkol piyasada zor bulunduğundan, benzine etanol karıştırılması zorunluluğu 3 ay süreyle askıya alındı.[2] Benzer şekilde elektrik tüketimi, azalan ekonomik faaliyetlere bağlı olarak yılın en düşük seviyesine beklenmedik şekilde geriledi.[3] Bu durum toptan elektrik fiyatlarında ciddi düşüşe yol açarak, elektrik üretim şirketlerinin karlılıklarını düşürdü. Salgın sırasında en çok gündeme gelen kolonya hakkında Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı bir toplantı yaparak, üreticilerin fiyatlarını artırmayacakları hususunda taahhüt verdiğini açıkladı.[4]

Salgın nedeniyle yaşanan fiyat artışları nedeniyle de çeşitli önlemler alınmaya başlandı. Bu kapsamda Ticaret Bakanlığı dışında Hazine ve Maliye Bakanlığının da harekete geçtiği ve bazı şirketlere fahiş fiyat uyguladıkları için ceza verildiği de görüldü.[5]

Alınan en önemli önlemlerden biri 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da yapılan değişiklikler oldu.[6] Söz konusu Kanun’a eklenen “fahiş fiyat”, “stokçuluk” ve “haksız fiyat değerlendirme kurulu” gibi kavramlar, şikayet üzerine yapılacak yüksek fiyat artışlarının ve stokçuluk gibi eylemlerin oluşturulacak “haksız fiyat değerlendirme kurulu” tarafından incelenmesi esası benimsendi. Bu değişikliği takiben çıkartılan “Haksız Fiyat Değerlendirme Kurulu Yönetmeliği”[7] ile de çalışma esasları ayrıntılı olarak düzenlenen anılan Kurul çalışmaya başladı.

Dolayısıyla Dünyanın birçok yerinde görüldüğü gibi Türkiye’de de hükümetin halkın gıda ve temizlik ürünleri konusunda arz güvenliğinin sağlanması ve fiyat artışları konusunda hassas davrandığı ve acil önlemler aldığı görüldü.

Türk Rekabet Kurumu’nun AB ve ABD’deki diğer Rekabet Otoriteleri gibi rekabet kurallarının işleyişi, başvuru ve toplantı usulleri hakkında bir değişikliğe ilişkin duyuru yapmadı. Ancak çok kısıtlı olarak savunma süreleri konusunda belirli bir esneklik tanıdı. Kurum, ikinci ve üçüncü yazılı savunma sürelerinin uzatılmasına ilişkin başvuruların kabul edileceğini, buna rağmen savunmalarla birlikte Kuruma yetiştirilemeyen her türlü hususun soruşturma süresi içinde (yaklaşık 15 ay) sunulabileceğini duyurdu.[8] Bu durum da aslında bir çok savunma argümanının neredeyse 15 ay süren soruşturma süresi içinde sunulması imkanını getirdi.

Gıda fiyatları konusunda ise Rekabet Kurumu çok daha hassas davrandı. Rekabet Kurumu’nun özellikle gıda sektöründe fahiş fiyatlar konusunda birbirine çok yakın tarihli iki adet duyuru yayınladı. Rekabet Kurumu’nun daha önce de özellikle aşırı fiyat artışlarının yaşandığı iddia edilen yaş meyve ve sebze ürünleri konusunda duyurular yayınladığı görülmüştü.[9] Rekabet Kurumu’nun bu duyurularının akabinde süpermarket zincirleri, meyve ve sebze halleri gibi piyasalarda soruşturmalar açılmıştı.

Rekabet Kurumu’nun COVID 19 salgınının etkilerinin görülmeye başlamasından sonraki ilk açıklaması 23.03.2020 tarihindeydi.[10] Anılan açıklamada Rekabet Kurumu, küresel bir salgın olan COVID 19’a vurgu yaparak, yaş meyve ve sebze piyasası başta olmak üzere gıda piyasalarında fahiş fiyat artışlarının gözlendiği belirtildi. Kurum, bu durumun tüketici refahını etkilediğini belirterek, rekabeti bozucu nitelikteki söz konusu eylemlerin en ağır idari para cezaları ile cezalandırılacağını ifade etti.

Bu duyurudan iki gün sonra Rekabet Kurumun Başkanı tarafından konuyla ilgili bir basın açıklaması yapıldı.[11] Açıklamada yaş meyve ve sebze piyasasının yakından izlendiği, maliyetlerde herhangi bir artış olmamasına rağmen, “ölçüsüz fiyat artışlarının” yapıldığı ve bu uygulamalara tahammül edilemeyeceği belirtildi. Anılan açıklamanın en önemli mesajını idari para cezalarının üst sınırdan verileceği ve bu konudaki Rekabet Kurulu’nun takdir hakkını ağır cezalar vermekten yana kullanacağı oluşturuyor. Dolayısıyla Kurum açıkça COVID 19 salgını ile yürütülen mücadeleye rağmen, “fırsatçılık” yaparak fahiş fiyat artışı yapanlara en ağır para cezalarının verileceğini belirtti.

Çok kısa bir süre sonra Rekabet Kurumu, temizlik ve gıda ürünlerine ilişkin inceleme başlattı.[12] Bunu maske imalatçıları hakkındaki inceleme takip etti.[13] Dolayısıyla aktif bir rekabet hukuku uygulaması Türkiye’de başlamış oldu.

Sonuç ve Geleceğe Yönelik Çıkarımlar

Geçtiğimiz yıllarda da Türkiye’de yaşanan döviz artışlarına ve mevsimsel şartlara bağlı olarak bazı meyve ve sebze ürünlerinin fiyatlarında artışlar yaşandığı görülmüştü. Bunun üzerine Rekabet Kurumunun internet sayfasından açıklamalar yapıldığı ve incelemeler yapıldığı biliniyordu.[14] Yine aynı dönemde yüksek fiyat artışları iddiaları ile gündeme gelen kağıt, gübre ve süpermarket pazarları ile ilgili incelemeler yürütülmüş ancak çoğunlukla ihlal tespiti yapılmamıştı.

Geçmiş dönem uygulamaları açıkça ortaya koyuyor ki, Rekabet Kurumu gerek döviz artışları, gerek mevsimsel şartlar nedeniyle yüksek fiyat artışı yaşanan pazarları yakından inceliyor. Fiyat artışlarının etkilerini, nedenlerini inceleyerek, tüketicilerin menfaatini korumaya çalışıyor. Bu konuda kendisine savunma olarak öne sürülen kriz dönemindeki tüm ekonomik argümanları da dikkate alıyor.

Ancak yine geçmiş dönemdeki kararlarından Kurum’un salt kriz savunmasını dikkate almadığı görülüyor. Örneğin Seramik[15] kararında öne sürülen ekonomik kriz savunması, kabul edilmemiştir. Kurum bir kriz kartelinin ancak aşırı kapasitenin azaltılması için yapılması gerektiğini, fiyat tespiti veya kota anlaşması içermemesini ve kamu otoritelerine haber verilmesini belirtmiştir. Otomotiv ÖTV[16],Tüpraş[17] ve 12 Banka[18] kararlarında teşebbüsler tarafından kriz savunmaları yapılmış ancak bu savunmalar yine kabul görmemiştir.

Bu kararlardan açıkça görülüyor ki Rekabet Kurumu kriz dönemlerine ilişkin yapılan savunmaları ancak Pazar şartlarındaki radikal değişimleri ortaya koyuyorsa bir indirim nedeni olarak kabul ediyor. Sadece bir krizin varlığı rekabet ihlalini ortadan kaldıran bir savunma olarak kabul edilmiyor. Ancak COVID 19 gibi bir salgının etkilerinin de henüz Rekabet Kurumu tarafından incelenmediğini dikkate almak gerek. Bu denli büyük bir salgın tüm dünyada olduğu gibi Rekabet Kurumu içtihatlarını esaslı ölçüde değiştirebilir.

[1] https://www.sabah.com.tr/ekonomi/2020/03/13/corona-firsatcilari (Erişim Tarihi: 9.06.2020); https://www.hurriyet.com.tr/ekonomi/son-dakika-bakan-pekcandan-corona-virus-aciklamasi-fiyat-artislarina-gerekeni-yapacagiz-41466705 (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[2] https://www.enerjigunlugu.net/kolonya-uretimi-icin-3-ay-benzine-etanol-karistirilmayacak-36518h.htm (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[3] https://www.dunya.com/gundem/gunluk-elektrik-tuketiminde-yilin-en-dusuk-seviyesi-goruldu-haberi-465662 (Erişim Tarihi:  9.06.2020).

[4] https://www.sanayi.gov.tr/medya/duyurular/60d200320t1 (Erişim Tarihi: 9.06. 2020).

[5] https://www.tv100.com/maliye-bakanligindan-fahis-fiyatli-satislar-icin-ihbar-hatti-haber-487881 (Erişim Tarihi: 9.06.2020); https://www.ekonomist.com.tr/haberler/bakanliktan-virus-firsatcilarina-karsi-onlem.html (Erişim Tarihi: 9.06.2020); https://www.gib.gov.tr/koronavirus-nedeniyle-piyasalardaki-haksiz-fiyat-artisina-iliskin-sikayet-hatti (Erişim Tarihi: 9.06. 2020).

[6] Söz konusu değişiklikler içeren 7224 sayılı Kanun için bkz. 17.04.2020 tarih, 31102 sayılı Resmi Gazete.

[7] Ayrıntılı bilgi için bkz. 28.05.2020 tarih, 31138 sayılı Resmi Gazete.

[8] https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/duyuru-91e4ba53dc80ea11811800505694b4c6 (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[9] https://www.sozcu.com.tr/2018/ekonomi/tarlada-da-yok-depoda-da-yok-2768372/ (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[10] https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/kamuoyuna-duyuru-3b18d865266dea11811700505694b4c6 (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[11] https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/rekabet-kurumu-baskani-birol-kule-nin-ya-19def560896eea11811700505694b4c6 (Erişim Tarihi: 9.06.2020)

[12] https://www.rekabet.gov.tr/tr/Guncel/aralarinda-zincir-marketlerin-de-bulundu-8828c79f5f90ea11811a00505694b4c6 (Erişim Tarihi: 9.06.2020)

[13] https://www.ntv.com.tr/turkiye/rekabet-kurumu-maske-uretim-ve-satisi-yapan-10-tesebbuse-sorusturma-acti,126IRYcLVkGmrPAmH99FdQ (Erişim Tarihi: 9.06.2020)

[14] https://www.sozcu.com.tr/2018/ekonomi/tarlada-da-yok-depoda-da-yok-2768372/ (Erişim Tarihi: 27.03.2020); https://www.aa.com.tr/tr/ekonomi/rekabet-kurumundan-patates-ve-sogan-fiyatlarina-takip/1182051 (Erişim Tarihi: 9.06.2020); http://ekonomi.haber7.com/ekonomi/haber/2775326-rekabet-kurumundan-kritik-sogan-aciklamasi (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[15] https://www.rekabet.gov.tr/Karar?kararId=794eb352-4c6e-40df-8d73-7867772827e3 (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[16] https://www.rekabet.gov.tr/Karar?kararId=b2bac617-7340-433a-99b8-b9ff8d3e1934 (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[17] https://www.rekabet.gov.tr/Karar?kararId=3b186e10-8a4d-4897-a49a-d8e5e2f1b21f (Erişim Tarihi: 9.06.2020).

[18] https://www.rekabet.gov.tr/Karar?kararId=30851aa5-2cf3-4c54-b284-e192ed6ed71b (Erişim Tarihi: 9.06.2020).