OFAC’ın Yeni Rehberi: ABD Yaptırım Rejimine Giriş
Giriş
ABD Hazine Bakanlığına bağlı Yabancı Varlıkları Kontrol Ofisi (Office of Foreign Assets Control, “OFAC”) tarafından uygulanan yaptırımların gerek ABD kişileri gerekse ABD dışındaki kişiler bakımından ticari ilişkilerin şekillendirilmesi ve yürütülmesinde belirleyici unsurlardan biri hâline geldiği tartışmasızdır. Bununla birlikte, özellikle ABD dışındaki kişiler açısından OFAC yaptırımlarının uygulanmasına ilişkin esasların anlaşılması çoğu zaman kolay değildir. Nitekim, pek çok kişi ve kuruluş bakımından belirli bir yaptırım programının kendileri açısından sonuç yaratıp yaratmadığının, yaratıyorsa hangi ölçüde olacağının ve uyum sağlamak amacıyla hangi adımların atılması gerektiğinin tespiti çoğu zaman önemli güçlükler taşımaktadır.
Bu belirsizliklerin giderilmesi ve uygulamaya açıklık kazandırılması amacıyla OFAC, 1 Haziran 2026 tarihinde “Introduction to the Office of Foreign Assets Control Guide” başlıklı bir rehber[1] (“Rehber”) yayımlamıştır. Rehber, ABD kişileri ile ABD dışındaki kişilere OFAC yaptırımlarına ilişkin temel bir anlayış kazandırmayı amaçlamakta ve yaptırım programlarının nasıl işlediği, lisans başvurusunun nasıl yapılacağı, yaptırım listelerinde yer alanların bu listelerden çıkarılması için nasıl bir başvuruda bulunulabileceği, OFAC’ın yaptırım ihlallerinin soruşturulma usulü ve uygulanan yaptırım mekanizmaları hakkında temel açıklamalar içermektedir.
Bu çalışmada, Rehber’in temel unsurları incelenmiş; OFAC’ın ABD kişilerinden ve ABD dışındaki kişilerden yaptırım uyumu bakımından bir yaklaşımı beklediği değerlendirilmektedir. Bu kapsamda, OFAC’ın beklentilerinin daha iyi anlaşılması ve yaptırımlara uyum programlarının güçlendirilmesi bakımından ilgililere faydalı bir başlangıç noktası sunulması amaçlanmaktadır.
Rehberde Ele Alınan Temel Sorular
OFAC Nedir?
OFAC, Aralık 1950’de, Çin’in Kore Savaşı’na katılmasının ardından Başkan Truman’ın ulusal acil durum ilan etmesi ve ABD yargı yetkisine tabi tüm Çin ve Kuzey Kore varlıklarını bloke etmesi üzerine resmen kurulmuştur.
O tarihten bu yana OFAC, ABD’nin ulusal güvenliği, dış politikası veya ekonomik çıkarlarına aykırı olduğu değerlendirilen faaliyetlerde bulunan yabancı devletlere, rejimlere, gerçek kişilere ve tüzel kişilere yönelik ekonomik ve ticari yaptırımların uygulanmasından ve yürütülmesinden sorumlu başlıca ABD otoritesi hâline gelmiştir. Bu kapsamda, yaptırım uygulanan kişilerin başında özellikle terör örgütü mensuplarının yahut terör örgütlerini destekleyenlerin, uluslararası uyuşturucu kaçakçılarının ve kitle imha silahlarının yayılmasına katkıda bulunan kişilerin yer aldığı görülmektedir.
OFAC yaptırımları, ülke bazlı yaptırım programları ile belirli malvarlığı unsurlarına ya da kaynaklara yahut gerçek veya tüzel kişilere yönelik tedbirler gibi farklı yaptırım araçlarını içerir. Uygulamada bu yaptırımlar, en yaygın haliyle ABD finansal sistemine erişimin kısıtlanması veya ABD kişileriyle işlem yapılmasının yasaklanması şeklinde ortaya çıkmaktadır. Yaptırımlar, ABD ekonomisi ve finansal piyasalarının küresel sistemdeki merkezi konumundan yararlanılması yoluyla, ABD’nin ulusal güvenlik ve dış politika hedeflerini gerçekleştirmesinde başvurduğu en önemli bir araç hâline gelmiştir.
OFAC Yaptırımları Nedir ve Nasıl Uygulanır?
OFAC tarafından yürütülen yaptırım programlarında, bu yaptırımların temelinde yer alan siyasi amaca bağlı olarak çeşitli araçlardan yararlanmaktadır. Bu araçların başlıcaları aşağıdakilerden oluşur:
Liste Bazlı Yaptırımlar
Liste bazlı yaptırımlar esas olarak, belirli gerçek veya tüzel kişileri hedef alır. Bu yaptırımlar, yaptırım uygulanan kişinin malvarlığının ya da malvarlığı üzerindeki menfaatlerinin bloke edilmesi yahut yaptırım uygulanan kişilerle gerçekleştirilecek belirli işlem veya faaliyetlerin kısıtlanması dâhil olmak üzere farklı şekillerde tezahür edebilir.
Gerçek veya tüzel kişiler, belirli faaliyetlerde bulunmaları üzerine veya belirli bir görev, sıfata sahip olmaları ya da hukuki ya da ticari ilişki içinde olmaları gibi statülere dayanılarak yaptırım listesine alınabilmektedir.
Bunun yanında, OFAC tarafından benimsenen birçok yaptırım programı türev listeleme (derivative designation) kriterlerine de yer vermektedir. Bu kapsamda, yaptırım uygulanan kişilere ait veya onların kontrolünde bulunan, onlar adına hareket eden ya da yaptırım uygulanan kişilere önemli ölçüde destek sağlayan kişi ve kuruluşlar hakkında da yaptırım uygulanma riski doğmaktadır.
Devlet veya Rejim Bazlı Yaptırımlar
Devlet veya rejim bazlı yaptırımlar, belirli yabancı devletleri veya bunların yalnızca rejimlerini hedef alır. İlgili yaptırım programının içeriğine bağlı olarak bu yaptırımlar, söz konusu devlet veya rejime yönelik olup ABD’de bulunan ya da bir ABD kişisinin zilyetliği veya kontrolünde bulunan malvarlığı veya malvarlığı üzerindeki menfaatlerin bloke edilmesini gerektirebilmekte; hedef alınan devlet ya da rejim ile gerçekleştirilecek belirli işlem veya faaliyetleri yasaklayabilmektedir.
Geniş Kapsamlı Yargı Yetkisi Bazlı Yaptırımlar
Bu kapsamda yer alan yaptırımlar, belirli gerçek veya tüzel kişileri değil; bir ülkenin tümünü ya da belirli bir coğrafi bölgeyi hedef alır. Genellikle hedef alınan ülke veya bölge ile gerçekleştirilecek mal ve/veya hizmet ithalatı ya da ihracatı da dâhil olmak üzere ticari ilişkiler ve diğer işlemler sınırlandırılmaktadır. Küba ve Kuzey Kore’ye yönelik yaptırımlar bu tür yaptırımlara örnek teşkil etmektedir. Yine Rusya’ya yönelik bazı bölge bazı yaptırımlar da bu kapsamdadır.
Sektörel Yaptırımlar
Sektörel yaptırımlar, yabancı bir ülkenin savunma, enerji veya finans gibi belirli ekonomik sektörlerini hedef almaktadır. İlgili yaptırım programına bağlı olarak, bu yaptırımlar hedef alınan sektörde faaliyet gösteren kişilerle işlem yapılmasını kısıtlayabilmekte veya söz konusu sektörle bağlantılı belirli faaliyetleri kısıtlayabilmektedir.
İkincil Yaptırımlar
İkincil yaptırımlar, özellikle yabancı finansal kuruluşlar başta olmak üzere ABD kişisi olmayan gerçek veya tüzel kişileri, yaptırım uygulanan kişilerle belirli işlemleri gerçekleştirmeleri veya yaptırım programlarında belirtilen belirli faaliyetlerde bulunmaları nedeniyle hedef almaktadır. Diğer bir deyişle, şimdiye kadar aktarılan yaptırımlardan farklı olarak ikincil yaptırımlar ABD gerçek veya tüzel kişilerini hedef almaz.
Geçmişte özellikle İran’a yönelik programlarla sınırlı olarak uygulanan ikincil yaptırımlar, zamanla giderek daha yaygın hâle gelmiştir. Bunun yanı sıra, birçok OFAC yaptırım programı, yaptırım uygulanan kişilere önemli ölçüde destek sağlayan ABD kişisi olmayan gerçek veya tüzel kişilere de yaptırım uygulanmasına imkân tanımaktadır. Böylece, açık bir ikincil yaptırım hükmü bulunmasa dahi, yaptırım uygulanan kişilere maddi destek sağlayan ABD kişisi olmayan kişiler bakımından da yaptırım riski doğabilmektedir.
OFAC Yaptırım Listeleri Nasıl İşlemektedir?
OFAC yaptırım programları kapsamında, hedef alınan devletler, rejimler yahut gerçek veya tüzel kişiler ile bu kişilere ait olduğu tespit edilen uçaklar, gemiler ve benzeri malvarlığı unsurlarını içeren çeşitli kamuya açık yaptırım listeleri yayımlanmaktadır. OFAC’ın düzenlediği yaptırım listelerinin en önemlisi, Özel Olarak Belirlenmiş Vatandaşlar ve Bloke Edilmiş Kişiler Listesi’dir (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List – “SDN Listesi”).
SDN Listesi, belirli bir ülke, bölge veya rejim ile bağlantıları yahut terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı, insan hakları ihlalleri gibi faaliyetlere katılımları nedeniyle OFAC tarafından düzenlenen program kapsamında kendisine yaptırım uygulanan gerçek veya tüzel kişileri içerir.
Kural olarak, ABD kişileri SDN Listesi’nde yer alan kişilerle yaptırımlar kapsamında yasaklanmış olan konularda herhangi bir işlem gerçekleştiremez; ayrıca ABD kişileri bu listede yer alan kişilere ait olup kendi zilyetliğinde veya kontrolünde bulunan her türlü malvarlığı ile malvarlığı üzerindeki hak ve menfaatleri bloke etmekle yükümlü tutulmuştur.
SDN Listesi’nin yanı sıra OFAC, SDN niteliği taşımayan yaptırım listeleri (non-SDN lists) olarak adlandırılan çeşitli yaptırım listelerini de yayımlamıştır. SDN Listesi’nden farklı olarak, bu listelerde yer almak kural olarak malvarlığının bloke edilmesi sonucunu doğurmaz. Bunun yerine, söz konusu listeler kapsamında belirli halka açık sermaye piyasası araçlarının alım satımının yasaklanması veya yabancı finansal kuruluşlar adına muhabir hesap (correspondent account) ya da ödeme aracılığı hesaplarının (payable-through account) açılması ve bu hesapların sürdürülmesinin kısıtlanması gibi belirli sınırlamalar öngörülmektedir.
Bununla birlikte, Rehber’de de açıkça belirtildiği üzere, yaptırıma tabi tüm gerçek veya tüzel kişiler OFAC’ın yaptırım listelerinde açıkça yer almamaktadır. Bazı yaptırıma tabi devletler ve rejimler, bireysel listeleme yoluyla değil; doğrudan ilgili yaptırım düzenlemelerinde tanımlanmaktadır. Örneğin, “İran Hükûmeti” (Government of Iran), 13599 sayılı Başkanlık Kararnamesi (Executive Order 13599) uyarınca kapsamlı malvarlığı dondurma yaptırımlarına tabi olmakla birlikte, “İran Hükûmeti” tanımı kapsamına giren her bir kuruluş veya organ SDN Listesi’nde ayrı ayrı gösterilmemektedir. Bunun yerine, İran Hükûmeti’nin kapsamı ilgili başkanlık kararnamesi ve bu kararnameyi uygulayan düzenlemelerle belirlenmekte; ABD kişileri ise, SDN Listesi’nde münferiden yer alıp almadıklarına bakılmaksızın, bu tanım kapsamına giren tüm kişi ve kuruluşlara ait malvarlığı ve malvarlığı menfaatlerini bloke etmekle yükümlü olmaktadır.
Ayrıca, OFAC’ın %50 Kuralı (50 Percent Rule) uyarınca, bir veya birden fazla bloke edilmiş kişi tarafından doğrudan veya dolaylı olarak %50 veya daha fazla oranda sahip olunan kuruluşlar, SDN Listesi’nde yer almasalar dahi kendiliğinden bloke edilmiş kişi olarak kabul edilmektedir. Bu nedenle, OFAC yaptırım programları ve yaptırım listelerinin dinamik yapısı dikkate alındığında, herhangi bir ticari ilişkiye başlanmadan önce uygun kapsamda yaptırım durum tespitinin (sanctions due diligence) gerçekleştirilmesi büyük önem taşımaktadır.
OFAC yaptırım programları ve yaptırım listelerinin dinamik niteliği, listeden çıkarma sürecinde de kendisini gösterir. OFAC, her yıl ilgili olay ve koşulları yeniden değerlendirerek gerçek veya tüzel kişileri SDN Listesi’nden çıkarabilmektedir. Listeden çıkarma; yaptırıma esas teşkil eden davranışın değişmesi, yaptırım uygulanan gerçek kişinin ölümü veya yaptırım kararının dayanağını oluşturan siyasi sebebin ortadan kalkması gibi nedenlerle gerçekleşebilmektedir.
OFAC Yaptırımlarına Uyum Sağlamakla Kimler Yükümlüdür?
Genel kural olarak, tüm ABD kişileri (U.S. persons) OFAC yaptırımlarına uymakla yükümlüdür. Bu kapsamda; ABD vatandaşları ve daimî oturma izni sahipleri, ABD hukuku uyarınca kurulmuş tüzel kişiler, bunların yurt dışındaki şubeleri ile Amerika Birleşik Devletleri sınırları içerisinde bulunan kişiler OFAC yaptırımlarına tabidir.
İlgili yaptırım programının kapsamına bağlı olarak, bazı yükümlülükler ABD kişisi olmayan gerçek veya tüzel kişiler (non-U.S. persons) bakımından da uygulanabilmektedir. Özellikle bazı yaptırım programları, ABD kişilerine ait veya onların kontrolü altında bulunan yabancı kuruluşlara yönelik kısıtlamalar öngörmekte; bazıları ise ABD menşeli mal, teknoloji veya hizmetlerle bağlantılı işlemlere taraf olan yabancı kişileri de etkileyebilmektedir.
Önemle belirtmek gerekir ki, ABD kişisi olmayan gerçek ve tüzel kişiler, ABD kişilerini ABD yaptırım düzenlemelerini ihlal etmeye sevk edecek veya bu sonucu doğuracak davranışlarda bulunamazlar. Ayrıca, yürürlükteki yaptırım kısıtlamalarının dolanılması amacıyla oluşturulan işlem veya düzenlemelere katılmaları da yasaktır. Örneğin, ABD kişisi olmayan bir deniz taşımacılığı şirketinin, ABD’li bir karşı tarafın yaptırım bağlantısını tespit etmesini önlemek amacıyla bir geminin daha önce uğradığı limanları gizlemesi veya eksik ya da gerçeğe aykırı taşıma belgeleri sunması ve bunun sonucunda bir ABD kişisinin, aksi hâlde yasaklanmış olacak finansal veya diğer hizmetleri sağlaması durumunda, söz konusu şirketin ABD yaptırımlarının ihlaline sebep olduğu veya yaptırımlardan kaçınmaya yönelik bir faaliyete iştirak ettiği kabul edilebilir.
Etkili Bir Yaptırımlara Uyum Programı Nasıl Olmalıdır?
Rehber, yaptırımlara uyum bakımından tüm kuruluşlar için geçerli tek tip bir yaklaşımın bulunmadığını açıkça ortaya koymaktadır. Bunun yerine, kuruluşların faaliyet alanları ve maruz kaldıkları yaptırım riskleri dikkate alınarak risk temelli uyum programları geliştirmeleri gerektiğini vurgulamaktadır.
Bununla birlikte, Rehber’e göre etkili bir yaptırımlara uyum programının asgari olarak aşağıdaki beş temel unsurdan oluşması gerekir: (i) Üst yönetimin taahhüdü ve desteği, (ii) risk değerlendirmesi, (iii) iç kontrol mekanizmaları, (iv) test ve denetim faaliyetleri ve (v) eğitim.
OFAC Lisanslarının Hukuki Niteliği ve Gerekli Olduğu Haller
OFAC, yürürlükteki yaptırım düzenlemeleri uyarınca normal şartlarda yasaklanan belirli faaliyetlere, çeşitli yetkilendirme mekanizmaları aracılığıyla izin verebilmektedir. Bu mekanizmalar başlıca aşağıdakilerden oluşmaktadır:
Genel Lisanslar
Bu kapsamdaki lisanslar, öngörülen şartları sağlayan tüm kişilerin, OFAC’a ayrıca başvuruda bulunmalarına gerek olmaksızın belirli işlem veya faaliyetleri gerçekleştirmelerine izin veren genel nitelikli yetkilendirmelerdir. Bu bakımdan, OFAC listesinin ve lisansların yürürlüğe girmesi ile birlikte kendiliğinden ve doğrudan uygulama bulurlar.
Özel Lisanslar
Bu kapsamdaki lisanslar, OFAC tarafından başvuru üzerine verilmekte olup lisansta belirtilen kişi veya kuruluşların belirli işlem ya da faaliyetleri gerçekleştirmesine izin veren bireysel yetkilendirmelerdir.
Yorumlayıcı Rehberlik
OFAC tarafından belirli işlemlere ilişkin olarak yayımlanan ve yaptırım düzenlemelerinin somut olaylara nasıl uygulanması gerektiğini açıklığa kavuşturmayı amaçlayan yorumlayıcı nitelikteki açıklamalardır.
OFAC Yaptırımlarına Uyulmamasının Sonuçları Nelerdir?
OFAC yaptırımlarının ihlali, önemli tutarda idari ve cezai yaptırımlara yol açabilmektedir. Ancak ifade etmek gerekir ki bu kapsamdaki yaptırımlar egemenlik yetkisi gereği ABD kişileri üzerinde uygulama bulabilmektedir. Buna karşılık, ikincil nitelikteki yaptırımlar da ABD kişisi olmayan kişi ve kuruluşlarda hukuki anlamda doğrudan nitelikte sonuç yaratmamakla birlikte, özellikle ticari ve ekonomik yansımalara sebep olur.
OFAC, idari para cezalarının yanı sıra, olası yaptırım ihlallerine karşı; (i) bilgi talebi veya idari celp gönderilmesi, (ii) uyarı mektubu düzenlenmesi, (iii) ihlal tespiti kararı verilmesi, (iv) uzlaşma anlaşması akdedilmesi ve (v) cezai soruşturma veya kovuşturma yürütülmesi amacıyla dosyanın diğer kamu kurum ve kuruluşlarına sevk edilmesi dâhil olmak üzere çeşitli yaptırım ve icra tedbirlerine başvurabilmektedir.
Sonuç
Sonuç olarak, OFAC tarafından 1 Haziran 2026 tarihinde yayımlanan Rehber, OFAC yaptırımlarının nasıl işlediğini ve yaptırım risklerinin nasıl etkin şekilde yönetilebileceğini anlamak isteyen kuruluşlar bakımından önemli bir başlangıç noktası niteliği taşımaktadır. Rehber’de de ortaya konulduğu üzere, OFAC yaptırımları yalnızca ABD kişileriyle sınırlı kalmamakta; belirli koşullar altında ABD kişisi olmayan gerçek ve tüzel kişiler bakımından da hukuki sonuç doğurabilmektedir. Bu nedenle, kuruluşların yaptırımlara uyum konusunda proaktif ve risk temelli bir yaklaşım benimsemeleri ve gelişen yaptırım riskleri doğrultusunda uyum programlarını düzenli olarak gözden geçirmeleri önem arz etmektedir.
- ABD Hazine Bakanlığı Yabancı Varlıkları Kontrol Ofisi, “Introduction to the Office of Foreign Assets Control”, https://ofac.treasury.gov/media/935656/download?inline.
Bu makalenin tüm hakları saklıdır. Kaynak gösterilmeksizin veya Erdem & Erdem’in yazılı izni alınmaksızın bu makale kullanılamaz, çoğaltılamaz, kopyalanamaz, yayımlanamaz, dağıtılamaz veya başka bir suretle yayılamaz. Kaynak gösterilmeksizin veya Erdem & Erdem’in yazılı izni alınmaksızın oluşturulan içerikler takip edilmekte olup, hak ihlalinin tespiti halinde yasal yollara başvurulacaktır.
Diğer İçerikler
Son yıllarda dijital varlıklar, özellikle dijital para birimlerinin giderek daha fazla yerde geçerli bir ödeme aracı olarak kabul edilmesiyle, küresel ekonominin önemli bir bileşeni haline geldi. Öte yandan, dijital paraların artan kullanımı; bu tür para birimlerinin yaptırımlardan kaçınmak gibi kötü niyetli amaçlarla kullanılması...
