Rekabet Kurumu’nun 12 Banka Kararında Beklenen İkinci Yarı

Giriş

Rekabet Kurumu’nun tarihindeki en yüksek idari para cezasını uyguladığı kararı “12 Banka Kararı” adıyla bilinen karardır[1]. Rekabet Kurumu bu kararında mevduat, kredi ve kredi kartı pazarlarındaki rekabet ihlali iddialarını incelemiş ve aralarında Türkiye’nin en büyük bankalarının da yer aldığı 12 adet bankaya ağır idari para cezaları uygulamıştır. 12 Banka Kararı, toplamda 1 milyar TL’nin üzerindeki idari para cezasının yanında, bu karara dayanılarak açılan binlerce tazminat davaları ile de gündeme geldi. Zira Rekabet Kurumu bu kararında 2007 ile 2011 yılları arasında mevduat, kredi ve kredi kartı hizmetleri pazarında anılan bankaların rekabet ihlali içerisinde olduğunu iddia etti. Bu denli geniş kapsamlı bir rekabet ihlali tespiti yapılmış olması da doğal olarak binlerce tüketici davasının açılmasını tetikledi.

12 Banka Kararı birçok açıdan Türk rekabet hukuku tarihinde bir ilk niteliğindedir. Özellikle verilen idari para cezası, Rekabet Kurumu’nun bir dosyada verdiği en yüksek idari para cezası miktarı olarak bir rekor niteliğindedir. Ayrıca bu karardan sonra çok ilginç bir gelişme daha yaşandı. Binlerce tüketici bu karara dayanarak kararda adı geçen bankalar aleyhine tazminat davaları açtı. Rekabet hukukunun özel hukuk alanındaki sonuçları bu kararla birlikte Türkiye’de gündeme gelmeye başladı. Ancak 12 Banka Kararı özellikle açılan bu tazminat davaları açısından çeşitli sorunları da beraberinde getirdi.

Öncelikle hangi bankanın, hangi pazarda, hangi tarihten itibaren ihlal içerisinde olduğu sorunu anılan kararda açıkça yer almaz. Yani birden fazla pazarı kapsayan, geniş bir ihlal tespiti yapılmasına rağmen; hangi bankanın, hangi pazarda, nasıl bir ihlal içerisinde olduğu söz konusu kararda açıkça bulunmuyor. Bu durum özellikle tüketicilerin açtıkları davalar açısında ciddi soru işaretlerini de beraberinde getirdi. Ayrıca anılan kararda kullanılan “devam eden tek bir uzlaşma kavramı” da üzerinde en çok tartışılan hususlardan biridir. Söz konusu kararda yer alan deliller farklı tarihlere ve farklı pazarlara ait olmasına rağmen tüm bankaların her üç pazardaki ihlallerden sorumlu tutulması söz konusu karara ilişkin yöneltilen en önemli eleştirilerdendir.

Danıştay 13. Dairesi yakın zamanda aldığı bir kararla[2] (“Danıştay Kararı”) 12 Banka Kararı açısından radikal bir gelişmeye imza attı. Danıştay anılan karara karşı açılan davada karar düzeltme istemini kabul etti. Böylelikle de 12 Banka Kararı ve rekabet hukukundan doğan tazminat davaları açısından bu zamana kadar bilinen bütün kurallar yeniden konulmuş oldu.

Danıştay’ın 12 Banka Kararı

Rekabet Kurumu’nun 12 Banka Kararı’na karşı önce Ankara 2. İdare Mahkemesinde iptal davası açıldı, ancak anılan Mahkemenin 30.01.2015 tarih, 2014/313 E. ve 2015/128 K. sayılı kararı ile iptal talebi reddedildi. Yine Danıştay 13. Dairesi’ne yapılan temyiz başvurusu da anılan mahkemenin 16.12.2015 tarih, 2015/3590 E., 2015/4614 K. sayılı kararıyla reddedildi. Bunun üzerine 12 Banka Kararı’na karşı karar düzeltme yoluna başvuruldu.

Şaşırtıcı bir şekilde karar düzeltme talebi üzerine yapılan yargılama sonucunda Danıştay, karar düzeltme talebini kabul etti ve Ankara 2. Mahkemesinin 12 Banka Kararı’nın iptali istemini reddeden kararını bozdu. Dolayısıyla bir anlamda Rekabet Kurumu’nun en ses getiren ve en önemli kararının iptal edilmesi ihtimali çok güçlü bir şekilde ortaya çıktı. Bir anlamda çekişmeli bir futbol maçının ikinci yarısı başlamış oldu.

Danıştay Kararı temelde Rekabet Kurumu’nun “devam eden tek bir ihlal” kavramını yanlış uyguladığını tespit etti. Danıştay, “devam eden tek bir ihlal” kavramı uyarınca bir çerçeve anlaşmanın bir veya birkaç unsuruna katılan teşebbüslerin ihlalin tamamından sorumlu olabileceğini belirtir. Ancak Danıştay bu kavramın kullanılabilmesi için bir ispat standardı belirler. Buna göre bir teşebbüsün, diğer teşebbüslerin farklı pazar veya ürünlere ilişkin ihlal teşkil eden davranışlarından sorumlu tutabilmesi için, bunlardan haberdar olduğunun veya en azından haberdar olabilecek durumda olduğunun ispat edilmesi gerekir. Yani bir teşebbüsün bu kavram uyarınca, bir ortak plana katıldığı için başka teşebbüslerce, başka pazarlarda gerçekleştirilen ihlallerden sorumlu olması için bazı hususların ispatlanması gerekir. Buna göre anılan teşebbüs ortak plan çerçevesinde gerçekleştirildiği iddia edilen bu davranışlardan haberdar olmalı veya bunları bilebilecek durumda olmalıdır.

Dolayısıyla Danıştay 12 Banka Kararı açısından da ortak plan uyarınca çerçeve anlaşmanın bazı unsurlarına katılan teşebbüslerin, diğer unsurları bildiğinin (veya bilecek durumda olduğunun) ispatlanması gerektiğini belirtir. Danıştay, aksi halde, anılan teşebbüsün rekabet ihlalinin sadece dâhil olduğu kısmından sorumlu olduğunu açıkça ifade eder.

Danıştay Kararı’nın en önemli tespitlerinde biri de özel hukuk sorumluluğuna ilişkindir. Danıştay, ortak plan ve çerçeve anlaşmanın sınırlarının doğru bir şekilde belirlenmesinin önemine vurgu yaparak, bunun teşebbüslerin sorumluluklarının belirlenmesi için kritik olduğunu ifade etmiştir. Danıştay, aksi halde yapılacak bir hatanın teşebbüslerin sorumluluğunu ve dolayısıyla idari para cezası, zamanaşımı ve tazminat davaları açısından aşırı şekilde genişleteceğini belirtir. Diğer bir deyişle Danıştay bu konuda yapılacak hatanın ne denli adaletsiz sonuçlar doğurabileceği konusunda önemli bir tehlikeye işaret eder.

Danıştay bu anlayışla 12 Banka Kararı’ndaki delilleri incelemiş ve elde edilen belgelerin hangi pazara (mevduat, kredi veya kredi kartı hizmetleri) ilişkin olduğuna göre çeşitli gruplamalar yapmıştır. Danıştay, kararda yer alan elde edilen 28 adet belgenin hangi pazarlara ilişkin olduğunu ortaya koyduktan sonra, bu deliller uyarınca farklı teşebbüsler arasındaki faaliyetler arasında bir bağlantı olduğunun ortaya konulamadığını tespit etmektedir. Yani Danıştay, bir veya iki pazara ilişkin hakkında delil elde edilen bazı teşebbüslerin; mevduat, kredi, kredi kartı ve kamu mevduatı hizmetlerini kapsayan bir genel çerçeve ve ortak plandan haberdar olunduğunun ortaya konulamadığını ifade eder. Bu husus bir ispat standardı problemi olarak görülmüş ve 12 Banka Kararı’nın eksik incelemeye dayalı olarak alındığı belirtilmiştir.

Sonuç

Alman müzik grubu Rammstein “Rosenrot” adlı şarkısında “berrak ve temiz sular bulmak için derin kuyular kazılmalı” der[3]. Gerçekten de 12 Banka Kararı gibi milyonlarca tüketiciyi ilgilendiren kararlar açısından elde edilecek faydalar, bu berraklığın sağlanmasına bağlıdır. Rekabet Otoriteleri tarafından mahkemelerce kolay anlaşılabilecek şekilde bu tür kararlardaki tüm belirsizliklerin giderilmesi elzemdir. Bu durum zaman zaman Rekabet Otoriteleri için ispat standardı açısından çeşitli zorluklar içerse de, açık ve anlaşılması kolay kararlar, bilhassa özel hukuk uygulaması için olmazsa olmaz niteliktedir.

Oysa Rekabet Kurumu’nun 12 Banka Kararı her ne kadar toplam idari para cezası miktarı ve içerdiği tespitler nedeniyle önemli ve ses getiren bir karar olsa da, özellikle “devam eden tek bir ihlal” kavramının kullanılma şekli ve bunun yarattığı belirsizlikler nedeniyle ciddi eleştirilere uğramıştır. Belki de kararın içerdiği bu belirsizlikler, anılan kararı dayanak alarak açılan tazminat davalarının sonuçlandırılmasını geciktirdi.

Danıştay, 12 Banka Kararı’na karşı yapılan karar düzeltme başvurusunu geç de olsa kabul etti. Şimdi hukuken her şey yeniden başlayacak ve kararın iptal edilmesi durumunda yeniden karar almak gerekecektir. Böylelikle bugüne kadar cevabı bulunamayan birçok sorunun, cevaplanma şansı da bir kez daha doğdu. Bu anlamda adeta bir futbol müsabakasının ikinci yarısı gibi her şeyin yeniden ele alınması ve bambaşka sonuçların ortaya çıkması mümkündür.

12 Banka Kararı özellikle rekabet hukukundan doğan tazminat davaları açısından bir milat niteliğindedir. Bu nedenle, bu alandaki gelişmelerin binlerce tazminat davasını da yakından ilgilendirdiği aşikârdır. Rekabet Kurumu’nun yeniden karar alma sürecinde bu davalar için yapabileceği en önemli katkı, hangi bankanın, hangi pazarda ve hangi zaman aralığında ihlal içerdiği sorusunu açıkça cevaplamasıdır. Bu da elde edilen deliller ve bankaların eylemleri arasındaki bağlantının kesin olarak ortaya konulmasını gerektirir. Bu yapılmadığı takdirde Türk rekabet hukuku tarihinin belki de en önemli kararı hep bir yönüyle eksik kalacaktır. Dolayısıyla daha “adil bir ikinci yarı” için, oyunun içindeki tüm belirsizlikler ortadan kaldırılmalıdır. Zira temiz ve berrak sular, derin kuyularda bulunur.

[1] https://www.rekabet.gov.tr/Karar?kararId=30851aa5-2cf3-4c54-b284-e192ed6ed71b (Erişim Tarihi: 30.06.2019)

[2] Danıştay 13. Dairenin 21.05.2019 tarih, 2016/3587 E., 2019/1778 K. sayılı kararı.

[3] “Tiefe Brunnen muss man graben, wenn man klares wasser will”.